地方政府債務管理及融資改革

駱李靜

內容摘要：傳統的“城投債”融資模式下，土地出讓收入是地方財政重要的收入來源，導致了地方債務高企和“土地財政”問題。在“新常態”經濟下，房地產低迷帶來土地出讓金收入下滑和財政收入減少，土地財政徹底終結。為解決地方債務問題，我國中央政府在全面審計的基礎上，開始對地方債務的規范化管理，采取了多項規范措施，力圖解決存量債務，控制新增債務，規范舉債機構，完善配套制度建設等。本文闡述了我國地方政府債務的規范化管理舉措，并分析了各種融資新工具對當前迫切需要解決的償債問題和緩解投資壓力的作用。

關鍵詞：地方債務 融資

2015年8月29日，《國務院關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案》（以下簡稱“議案”）確定將地方政府債務限額控制在16萬億元。地方政府債務是省級、市級、縣級、鄉鎮政府舉借的債務。過去許多年，地方政府進行了大規模的“造城”運動，產生了債務高企的問題。在經濟新常態下，土地財政難以為繼，中國經濟去杠桿和結構調整仍將持續，創新機制驅動的新興產業和服務業增長尚難以沖抵傳統經濟增長點的萎縮，地方政府面臨著財政收入下滑，償債困難的問題。我國投資驅動增長的格局決定了現階段政府仍然需要實施積極的財政政策，穩定對基礎設施建設的投資，對償還存量債務和控制新增債務增加了難度。近年來，中央政府開始將地方債納入規范化管理軌道，進行融資模式的創新與改革，嚴格控制債務規模。

1.地方政府債務的基本情況

1.1形成原因

1994年以來，我國開始實行分稅制，中央政府和地方政府在財權和事權劃分上存在著矛盾。在推進工業化、城鎮化過程中，地方政府大規模興建了經濟開發區、工業產業園區等新型城區，配套了大量的基礎設施和公共服務。這些基礎建設的投資金額巨大，回收期限長，大大超出了彼時當地的財政收入。地方政府為使項目提前“上馬”，通過城投公司等融資平臺進行大規模融資，以獲得土地出讓金收入和銀行貸款資金為主要資金來源，彌補了建設資金不足的問題，同時逐漸累積了高額的債務。

1.2債務負擔

地方政府的隱形債務極大地增加了財政風險。審計署2013年對全國政府性債務進行了全面審計，顯示：截至2013年6月底，我國負有償還責任的債務約20.7萬億元。其中，中央政府的債務金額約9.8萬億元;省級約1.78萬億元，市級約4.84萬億元，縣級約3.96萬億元，鄉鎮約0.31萬億元，合計地方政府的債務金額約10.89萬億元。地方融資平臺公司作為主要的借債主體，其借債金額約為4.08萬億元，約占37.4%。近幾年將是我國地方政府的償債高峰，其中2015年需償還債務約1.86萬億元，約占總償債金額的17.06%;2016年需償還債務約1.26萬億元，占11.58%;2017年需償還債務為0.85萬億元，占7.79%;2018年及以后，需償還債務約2.04萬億元，占18.76%。

《國務院關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案》中確認，截至2014年底，地方債約15.4萬億元，2015年新增債務6000億元，即限制總額為16萬億元。

2.地方債務規范化管理舉措

2.1“修明渠，堵暗道”，嚴控融資渠道

中央政府在摸清情況的基礎上，開始規范地方舉債機制。首先，嚴格限制借債主體的資格，賦予地方政府適度的舉債權限。省、自治區、直轄市級政府經國務院批準后可以適度舉借債務，市縣級政府需由上級政府代為舉借債務。其次，劃清政府債與企業債的界限。地方融資平臺回歸企業信用，銀行對其資產質量、現金流狀況進行評估。再次，推廣政府和社會資本合作（PPP），劃清政府和社會資本方的責任。投資者或項目公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債、資產證券化等市場化方式發債并償債，政府承擔特許經營權、合理定價、財政補貼責任。

2.2“還舊債，限新債”，化解存量債務

中央政府頒布新預算法，在甄別政府債和企業債的基礎上，將政府債納入全口徑預算管理，分為一般債務和專項債務。地方政府可以通過申請發行債券置換，以降低利息負擔，優化期限結構，降低償債高峰對經濟增長的壓力和債務風險。采取注入優良資產等多種措施，提高項目盈利能力，增強項目自身的償債能力。新增地方政府債務實行限額管理制度，嚴控債務增長速度。

2.3完善配套制度建設

首先，建立債務風險預警機制。按照各地區一般債務、專項債務、或有債務等情況，測算債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估各地區債務風險狀況，建立債務風險預警機制。《議案》預計2015年地方政府債務率為86%，明確將“債務率不超過100%”作為我國地方政府債務的整體風險警戒線。其次，中央政府實行不救助原則，地方政府出現償債困難時，要通過控制項目規模、壓縮經費、處置資產等方式，籌集資金自償債務。再次，建立地方政府性債務的統計報告公開制度，重大措施如棚戶區改造的政府性債務單獨統計報告。另外，建立問責考核機制，把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核。

3.地方政府融資新模式

現階段，地方政府需要多渠道地采取適當的融資方式，化解地方政府債務危機，有必要考察各種融資方式化解地方債務的能力。

3.1置換地方政府存量債務

財政部在甄別存量債的基礎上，將短期、高息債務置換成中長期、低成本的債券，有利于優化債務期限結構，降低債務的融資成本，化解集中償債的風險。2015年，3月12日，財政部首次確認1萬億的地方債置換額度。6月12日，財政部再次確認1萬億的地方債置換額度。《國務院關于提請審議批準2015年地方政府債務限額的議案》確認總額為3.2萬億的地方債置換額度。

3.2市場化政府舉債機制

中央政府賦予地方政府適度發行債券的權限，同時，在全口徑預算管理和嚴格發債程序的基礎上，實施債務上限的限額管理，即地方政府每年新增債務需在考慮審計結果和當年財政赤字的基礎上設定債務“天花板”。地方政府可以在每年的動態限額范圍內自主發行地方政府債務。2009年，中央政府以“代發代還”方式幫助地方政府償還債務，經過不斷發展，到2014年其代發規模達到約4000億元。2014年，上海、浙江、廣東、深圳等10省市啟動“自發自還”的地方債務總規模超過1000億元。截至2015年8月底，地方政府共發行了約1.874萬億元的地方債，其中大部分為5-10年期的債券，對于緩解2015年的償債壓力具有重要作用。

3.3政府和社會資本合作

政府和社會資本合作（PPP）機制是政府方與社會資本方通過建立合作伙伴關系來生產、提供或經營公共產品或服務的一種方式。2014年開始，國家發展改革委和財政部積極推動PPP機制，發布了兩部委的《通用合同指南》，建立了各自的PPP示范項目庫，逐步實現特許經營立法，完善財政補貼和預算制度，建立和完善項目管理體系和績效評價體系等配套建設，為我國PPP項目投資發展創造了各種必備條件。我國尚處于PPP模式發展的初級階段，目前PPP機制推行過程中存在諸多困難，短期內試圖通過PPP模式來化解存量債務尚有難度。但是，通過新建項目和在建項目采購優先采用PPP機制，有利于解決融資困難的問題，有利于控制債務增量。

3.4境外發債

境外發債的優勢在于能夠獲得較低的資金成本，并且少受上級政府的約束。例如，北京市基礎設施投資有限公司在海外成立20億美元中期票據計劃。但是境外發債程序復雜，融資平臺公司難以獲得較高的信用評級，獲得海外投資者的認可具有難度。境外發債機制處于艱難探索之中，未來發展空間有限。

4.政策建議

從根本上解決地方政府債務問題，仍然需要依賴于我國各項改革綜合發揮作用，如財稅體制改革、投資體制改革、創新驅動發展機制等。2015年為解決當前償債問題，需要使用各種新的融資模式，例如通過發行地方政府債務，置換高息債務，采用PPP機制吸引社會資本投資，探索境外發債等。雖然各種融資方式發揮作用均有局限，不能完全解決存量債務問題和滿足新增投資需求，但是隨著我國政府繼續深化改革，規范債務管理，化解存量債務，嚴控新增債務，有利于解決地方債務問題。建議繼續深化財稅體制改革，轉變政府職能，從公司型變為公共服務型。建議轉變投資建設思維模式，地方基礎設施投資需要考慮財政資金的使用效率，需要考慮資金層面的制約。建議繼續完善“自發自還”的舉債機制，完善PPP機制的配套制度建設。

參考文獻

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[4]審計署.全國政府性債務審計結果.2013.12.

（作者單位：中國社會科學院研究生院）