新公共管理理論對(duì)政府應(yīng)急管理的啟示

婁越

[摘 要]新公共管理理論是20世紀(jì)由西方興起的一種行政管理理論，從現(xiàn)實(shí)管理層面上講，新公共管理理論在實(shí)際行政管理中產(chǎn)生的效果已經(jīng)得到西方政府層面的大力推崇，有些國家甚至把新公共管理理論看做制定政策的主導(dǎo)依據(jù)和思路，甚至在學(xué)術(shù)界，諸多學(xué)者都把新公共管理理論比作解決政府政策失靈的一把鑰匙，正是基于這樣的背景，尤其是近期我國頻繁發(fā)生的公共事件，對(duì)于新公共管理理論的研究具有非常大的意義，而且對(duì)于我國加強(qiáng)政府應(yīng)急管理具有非常好的借鑒意義，本文就新公共管理理論對(duì)于我國應(yīng)急管理的啟示展開著重探討。

[關(guān)鍵詞]新公共管理；應(yīng)急管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.10.176

[中圖分類號(hào)]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2015）10-0-02

1 新公共管理理論下政府應(yīng)急管理

1.1 新公共管理理論的含義

1.1.1 含 義

新公共管理理論是基于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域產(chǎn)生的，其根源可以追溯到企業(yè)人管理層面，這種理論在實(shí)現(xiàn)方式上是以滿足顧客需求為價(jià)值導(dǎo)向，通過制度設(shè)計(jì)、技術(shù)改進(jìn)、管理方法等一系列操作手段來實(shí)現(xiàn)企業(yè)效益最大化。在這一管理理論中，滿足顧客需求為核心理念。西方“福利社會(huì)”國家為解決改革帶來的困境，把上述管理理念引入到行政管理中，逐漸形成了新公共管理論。因此，所謂新公共管理理論是將私營企業(yè)的管理方法中成功的一面與政府治理相結(jié)合的一種行政管理模式。在這一管理模式下，政府就好比一個(gè)私營部門，而公共服務(wù)就是其產(chǎn)品，產(chǎn)品直接面向的就是公民，政府作為社會(huì)秩序的協(xié)調(diào)者和社會(huì)資源的支配者，不僅要提供社會(huì)保障而且還要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，因此，政府在社會(huì)管理中扮演著雙重角色。值得注意的是，社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)增長之間也存在著緊密聯(lián)系，社會(huì)保障來源于社會(huì)資源，而社會(huì)資源的積累又是經(jīng)濟(jì)增長的結(jié)果。簡言之，一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展就像一個(gè)企業(yè)，企業(yè)通過產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售獲得效益，促進(jìn)企業(yè)的資源積累，從而為企業(yè)職工創(chuàng)造福利。從這個(gè)層面上看，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理就是成本管理，所以，在西方國家，尤其是福利國家，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的效益就體現(xiàn)在“花費(fèi)更少的資源，提供更多的福利”，為此，要一套與之相適應(yīng)的政府管理辦法。

1.1.2 背 景

在當(dāng)今全球化與信息化并存的時(shí)代背景下，西方國家傳統(tǒng)的公共管理越來越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，這就不可避免地給西方國家?guī)硪恍┲贫缺撞。热鐧C(jī)構(gòu)膨脹、財(cái)政開支加大、公共需求增長等，這就是新公共管理在西方國家興起的直接原因。從英國撒切爾政府的“財(cái)政管理創(chuàng)新”到梅杰政府的公民憲章運(yùn)動(dòng)，再到布萊爾政府的“第三條道路”，直至美國國家績效評(píng)估委員會(huì)的成立，所有西方國家推行的改革都把重心放在市場機(jī)制在公共領(lǐng)域作用的發(fā)揮上，以此來提升政府的管理能力和公共服務(wù)能力。尤其是西方國家私營企業(yè)眾多，高效的企業(yè)管理制度也是層出不窮，在此基礎(chǔ)上，政府很容易吸收私營企業(yè)管理中的合理成分，從而為新公共管理理論的運(yùn)用創(chuàng)造社會(huì)條件。從這個(gè)意義上講，新公共管理理論在西方國家的推行也有其歷史必然性。

1.1.3 新公共管理理論的特點(diǎn)

新公共管理理論之所以稱為新公共管理理論就在于其與傳統(tǒng)公共管理存在著巨大差別。首先，新公共管理理論與傳統(tǒng)公共管理的理論基礎(chǔ)有著巨大的差別。傳統(tǒng)行政管理的理論基礎(chǔ)為政治—行政二分論和科層論，也就是說，傳統(tǒng)的公共管理模式實(shí)際上就是公共行政模式。傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)強(qiáng)調(diào)政治與行政的功能分工是相對(duì)的，政治是對(duì)國家意志的表達(dá)，而行政是國家意志的執(zhí)行，國家意志的表達(dá)和執(zhí)行是通過不同部門來實(shí)現(xiàn)的。科層則強(qiáng)調(diào)管理的合理性，而且這種合理性是實(shí)現(xiàn)等級(jí)管理的重要前提，科層論體現(xiàn)了權(quán)力與服從間的關(guān)系。此外，科層論還強(qiáng)調(diào)個(gè)人基于價(jià)值目標(biāo)的自覺服從。而新公共管理理論，則充分融合了政治—行政二分理論和科層論的合理因素，在保證執(zhí)行國家意志的同時(shí)，提高政府執(zhí)行效率而達(dá)到人的價(jià)值目標(biāo)自愿，但這種自愿要基于績效，并以此提供社會(huì)福利，滿足公共需求。

其次，在新公共管理中政府的角色已經(jīng)從號(hào)令發(fā)放者轉(zhuǎn)變成為服務(wù)提供者，而政府服務(wù)的顧客就是公民，公民成為政府的主要導(dǎo)向。因此，相比傳統(tǒng)公共管理理論，新公共管理當(dāng)中的管理已經(jīng)不再是單純的管理，而是提供社會(huì)服務(wù)的生產(chǎn)過程，作為生產(chǎn)過程，政府在實(shí)現(xiàn)以公民為價(jià)值導(dǎo)向的社會(huì)服務(wù)時(shí)，就要充分考慮效率問題、社會(huì)資源利用問題等。相比傳統(tǒng)公共管理中政府是至高無上的政策制定者和發(fā)令者，新公共管理弱化了政府角色，社會(huì)福利的提供不再靠政府的絕對(duì)權(quán)力來實(shí)現(xiàn)，而是通過市場機(jī)制的調(diào)節(jié)以績效式的社會(huì)管理來實(shí)現(xiàn)。由此可見，相比傳統(tǒng)公共管理中只計(jì)投入不計(jì)產(chǎn)出，新公共管理在重視投入的同時(shí)更加重視產(chǎn)出，政府不僅重視產(chǎn)出的效率，而且更加重視產(chǎn)出的質(zhì)量。

第三，傳統(tǒng)的公共管理在管理方法上側(cè)重于對(duì)法律法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行，并通過制度來實(shí)現(xiàn)行政管理的正確性。雖然這一做法保障了社會(huì)的協(xié)調(diào)管理和社會(huì)服務(wù)的供給，但是卻沒有考慮到社會(huì)協(xié)調(diào)和社會(huì)服務(wù)的效率。在全球化的大背景下，公民對(duì)社會(huì)服務(wù)的要求已經(jīng)不僅僅停留在保證得到，而是要保證效率，而效率的保證需要引進(jìn)績效評(píng)價(jià)。在新公共管理中，通過制定績效考評(píng)，把控社會(huì)服務(wù)目標(biāo)，查找社會(huì)服務(wù)中存在的問題，嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)，高效地提供社會(huì)服務(wù)，以此滿足公共需求。另外，傳統(tǒng)的公共管理非常排斥私營企業(yè)的管理方法，認(rèn)為公共管理和私營企業(yè)管理在本質(zhì)上存在著不可融合的差別，而且認(rèn)為公共管理和私營企業(yè)管理是相對(duì)的。而在新公共管理中，政府廣泛借鑒私營企業(yè)的管理方法、競爭機(jī)制和目標(biāo)管理來降低政府公共管理的壟斷，甚至，政府可以將相關(guān)公共服務(wù)交由私營企業(yè)提供，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督私營企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量，從而提高公共服務(wù)的質(zhì)量。

1.2 地方政府應(yīng)急管理的含義與特點(diǎn)

1.2.1 含 義

所謂政府應(yīng)急管理是指政府為維護(hù)公民生命財(cái)產(chǎn)安全，在公共事件突發(fā)時(shí)所采取的一系列措施，包括預(yù)防、應(yīng)對(duì)、處置和善后處理等。政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)所采取的一系列措施有著緊密聯(lián)系，是成系統(tǒng)的有效應(yīng)對(duì)機(jī)制。

1.2.2 政府應(yīng)急管理的特點(diǎn)

（1）應(yīng)急管理由政府主導(dǎo)。這一特點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先，政府擔(dān)負(fù)著維護(hù)社會(huì)公眾生命財(cái)產(chǎn)安全的重要責(zé)任，掌握著主要的社會(huì)資源，具有巨大的社會(huì)動(dòng)員能力，應(yīng)急管理是政府協(xié)調(diào)社會(huì)功能的重要體現(xiàn)。當(dāng)公共事件突發(fā)時(shí)，只有政府能調(diào)動(dòng)社會(huì)資源并采用應(yīng)對(duì)措施來解決突發(fā)公共事件。其次，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定了政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)的主導(dǎo)地位和責(zé)任。各級(jí)人民政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)，必須嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，落實(shí)責(zé)任，任何違反法律規(guī)定的不作為行為都將受到法律的懲罰。

（2）公眾具有參與政府應(yīng)急管理的法定義務(wù)。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，公民、法人和其他組織有參與應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件的義務(wù)。因此，政府應(yīng)急管理具有較強(qiáng)的社會(huì)性。雖然政府擔(dān)負(fù)著應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的主導(dǎo)責(zé)任，但這并不代表公眾就能不參與突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作。政府的社會(huì)動(dòng)員能力最主要的就是動(dòng)員公眾，脫離群眾，政府的社會(huì)動(dòng)員將顯得毫無意義，無法充分發(fā)揮自身的職能。因此，如果沒有公眾參與，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)所取得的效果就會(huì)很差，甚至?xí)斐刹豢赏旎氐暮蠊?/p>

（3）政府應(yīng)急管理具有行政強(qiáng)制性。解決突發(fā)公共事件不同于其他行政行為，突發(fā)事件具有特殊性，政府在處理過程中的行為勢(shì)必要隨之發(fā)生變化，集中權(quán)力和決策，簡化執(zhí)行決策程序。因此，在應(yīng)急管理中，政府的決策就會(huì)具有強(qiáng)制性，離開強(qiáng)制性，將影響到政府應(yīng)急工作的效率，從而導(dǎo)致不必要的后果發(fā)生。但是，政府應(yīng)急管理的強(qiáng)制性也要受法律法規(guī)約束。法律法規(guī)規(guī)定政府應(yīng)急管理中政府做決策的程序、組織、方法，從而保證政府正確行使決策權(quán)。法律對(duì)政府應(yīng)急管理強(qiáng)制性的規(guī)定，就是要讓政府在正確作為的前提下，最大限度地保護(hù)公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

2 當(dāng)前地方政府應(yīng)急管理存在的缺陷

2014年12月31日，在上海外灘陳毅廣場發(fā)生了震驚全國的踩踏事件，該事件共造成36人死亡、40多人受傷，這給了我們慘痛的教訓(xùn)，也暴露出相關(guān)政府在突發(fā)事件應(yīng)急管中的突出問題，而這些問題作為一個(gè)縮影集中反映了我國政府在應(yīng)急管理中存在的缺陷。

2.1 事前預(yù)防準(zhǔn)備不足，風(fēng)險(xiǎn)分析不到位，預(yù)防信息沒有形成體系化

在這次踩踏事件中，對(duì)大規(guī)模的人流集聚沒有做出充分的估計(jì)和判斷，而且也沒有制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，在事件發(fā)生時(shí)，出現(xiàn)了無從下手的困境。同時(shí)，由于對(duì)事件發(fā)生估計(jì)不足，沒有及時(shí)協(xié)調(diào)武警支援，預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備的各個(gè)環(huán)節(jié)嚴(yán)重脫節(jié)。

2.2 相關(guān)資源準(zhǔn)備不充足

在這次事件中，對(duì)人力資源的投入不合理，共700多名警力到場，但由于在事前沒有對(duì)如何安排警力做出合理的部署，導(dǎo)致事故發(fā)生后，警力不能及時(shí)到位。

2.3 安全監(jiān)管制度落實(shí)不到位

安全無小事，很多公共事故的發(fā)生就是因?yàn)榘踩O(jiān)管不到位才引起的。因此，加大對(duì)隱患的排查力度，可有效避免公共事件的發(fā)生。這次踩踏事件的發(fā)生就是因?yàn)闆]有做足安全監(jiān)管方面的功課，風(fēng)險(xiǎn)分析不到位。因此，做好安全監(jiān)管就必須要落實(shí)責(zé)任，不能讓安全監(jiān)管工作流于形式。

2.4 責(zé)任追究不明確

公共事件的發(fā)生自然要追究其法律責(zé)任，從而做出法律上、行政上的處罰，懲前毖后。事實(shí)上，我國也確實(shí)是這樣做的，但是，在責(zé)任認(rèn)定上并不是十分明確。這次踩踏事件發(fā)生后，對(duì)于相關(guān)負(fù)責(zé)人的追究遲遲得不到定論，究其原因，這次踩踏事件不能算作安全生產(chǎn)事故。按照我國相關(guān)法律的規(guī)定，只要違反了法律規(guī)定就必須要追究責(zé)任人的法律責(zé)任，但是在事故發(fā)生后卻因?yàn)槭鹿什荒芏ㄐ远荒苷J(rèn)定責(zé)任，充分說明我國在責(zé)任追究方面還存在著很大的漏洞。

3 新公共管理對(duì)地方政府應(yīng)急管理的啟示

上文中提到，在新公共管理中政府的角色已經(jīng)從號(hào)令發(fā)放者轉(zhuǎn)變成為服務(wù)提供者，而政府服務(wù)的顧客就是公民，公民成為政府的主要導(dǎo)向，但是政府的主要職能不僅僅是滿足公共需求，政府在把公眾當(dāng)作顧客的同時(shí)還要最大限度地保護(hù)公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。加強(qiáng)政府的應(yīng)急處理能力，也應(yīng)當(dāng)是新公共管理理論最重要的成分之一。首先，政府要充分發(fā)揮應(yīng)急管理的主導(dǎo)性，在政府應(yīng)急管理中引入績效考評(píng)機(jī)制，制定明確的政府應(yīng)急處理目標(biāo)，嚴(yán)格按照目標(biāo)對(duì)各級(jí)政府進(jìn)行考核，各級(jí)政府掌握著巨大的社會(huì)資源，要制定科學(xué)合理的管理辦法充分利用資源。這就要求政府在充分預(yù)見公共突發(fā)事故發(fā)生的基礎(chǔ)上，引入私營企業(yè)成本管理辦法，盡量保證社會(huì)資源的投入和應(yīng)急處理結(jié)果的理想化，這相當(dāng)于私人企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)防控。因此，政府對(duì)于自身的應(yīng)急處理能力和資源儲(chǔ)備必須要做到心中有數(shù)，對(duì)每次發(fā)生的突發(fā)公共事件在資源利用上和組織協(xié)調(diào)上要做到分析到位，這等同于私人企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)分析。其次，政府要借鑒企業(yè)發(fā)展中對(duì)部門的設(shè)置辦法，成立專業(yè)化和職能化的應(yīng)急管理部門，打造一批專門從事應(yīng)急管理的企業(yè)，充分整合應(yīng)急管理資源，并且可以將一些小型的突發(fā)事件交由這些部門或企業(yè)進(jìn)行處理，避免突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的權(quán)責(zé)交叉。總之，新公共管理理論中的這些合理因素完全適應(yīng)一個(gè)政府的應(yīng)急管理處理，這對(duì)于加強(qiáng)我國政府的應(yīng)急處理能力有較大的借鑒意義。

主要參考文獻(xiàn)

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