中央地方關系與公共服務資源效率提升

趙佳佳

[摘 要]隨著我國城鎮化進程的加快，公共服務資源配置效率問題日趨重要。由于公共服務資源的公共品屬性存在市場失靈，故而政府行為對其配置效率起著至關重要的作用。本文分析了在我國新一輪財稅體制改革背景下，中央地方關系對公共服務資源效率配置的影響，并提出了相應的政策建議。

[關鍵詞]公共服務資源；效率；中央地方關系；事權

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.10.181

[中圖分類號]D61 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2015）10-0-02

公共服務資源（醫療衛生、教育、文化、道路、就業等）與水資源、森林資源等相比，都是具有一定程度上非競爭性和非排他性的準公共品。與私有品相比，存在“市場失靈”，不能通過市場機制有效提供。但是在“政府”運用公共資源提供公共服務的過程中，又可能出現公共資源的流失、損失和使用不當，致使公共資源配置失衡、效率低下。在實踐中，地方政府的某些行為也確實惡化了公共服務資源的使用效率。國外研究者對公共服務資源有效分享和配置問題的研究具有多樣性，涉及到信息交流、分散治理、監督和審核、社會偏好、設計規則、管理彈性、信任和互惠主義等多個視角。借助世界銀行的數據庫，關于公共服務資源效率的國際比較研究取得了很大進展，研究視角逐漸集中到了公共服務資源使用主體領域。例如Devarajan et al（2007）指出居民和地方政府官員之間在公共服務供給上的“缺少的環節”是地方政府官員的問責制的缺乏。Broadway和Shah（2007）認為地方政府的財政從來不是自給自足的，無論政治體制如何，都是依賴于中央政府轉移支付，因此，改善財政問責制具有重要意義。從研究方法來看，目前對公共服務資源使用效率的研究，大多還是沿襲了計量實證分析的思路，從財政支出結構或總量對經濟的影響進行內在聯系分析，從模型計算結果來分析公共服務資源的效率，欠缺從對公共服務資源內生監管和效率優化機制的深入研究成果。因此，分析地方政府行為與公共服務資源效率之間的關系，是公共服務資源效率提高的探索方向。

1 當前公共服務資源配置存在的問題

1.1 公共服務供給水平不足

公共服務供給缺失是我國長期以來實行“重增長弱發展”經濟戰略的必然產物。我國1978年開始經濟體制改革，但是公共服務一直不是經濟發展的重心和主要領域。1994年分稅制改革后，雖然收入劃分發生了巨大變化，但是中央與地方政府之間的支出分配格局大致不變，這樣一來，地方政府的收支動機具備了通過投資增加收入的熱情和推諉支出責任的兩種特征。正是由于地方財政承擔了“財政支農”支出、“地方文化、教育、衛生等各項事業費”、“地方統籌的基本建設投資”等注重長期效益的事權，與地方政府增加收入的短期目標不相匹配，就出現了地方政府“甩包袱”的做法，在支出格局基本不變的情況下，向上集中了部分財力以供調劑，從而產生了省、地及縣級財力的縱向上移和事權的相對下移，使體制矛盾逐步集中于縣、鄉層次。提供義務教育、本區域基礎設施和環境保護等基本事權下移，使縣、鄉兩級支出基數和支出剛性增大，從而產生了省以下各級政府的財權、事權關系不對稱問題。加之過去歷次體制調整中或多或少存在的一部分收入“空轉”，“包袱”越來越重，縣、鄉財政困難明顯加劇。中央政府和地方政府盡可能地推卸供給公共服務的責任，導致公共服務的供給缺失。

1.2 公共服務設施落后，存在“多元”差距

在總體供給量不足的情況下，公共服務供給的質量自然也無法保證，已有的公共服務設施更新緩慢，技術落后，數字和網絡技術在公共文化服務領域的應用仍有待提高。尤其在我國當前老齡化特征顯著的情況下，道路交通、養老服務、醫療衛生服務等公共資源的需求量急劇上升，春節期間的“一票難求”、大醫院的“一號難求”等現象比比皆是。隨著城市空間的逐漸縮小，老人群體的活動空間也隨之減小，“廣場舞”大媽“攻城略地”現象隨處可見。

在經濟發展戰略優先的情況下，地方政府盡可能的把公共資源都投入到經濟建設中去，需要長期建設且見效緩慢的公共服務建設和相關基礎設施建設自然被置于其后。而隨著經濟社會的不斷發展，一部分富裕地區在經濟增長發展良好的前提下有余力承擔起這部分責任，而落后地區無力承擔，公共服務的區域差距也隨之越來越大。同樣的，當某個地區有一定的錢財愿意承擔這部分事權時，首先考慮的應是為與自己利益更密切的城市居民提供基本公共服務而非農村居民，那么，公共服務的城鄉差距也就形成了。從全國來看，由于地方政府的不同行為偏好，產生了公共服務的區域差距、城城差距、城鄉差距和鄉鄉差距等。同時，同一地域內針對不同人群也會產生差距，例如就醫療保險而言，就同時存在城鎮居民、城鎮職工、農村居民等不同類別。

1.3 公共服務相關體制改革落后

從我國整體經濟體制的進程來看，公共服務體制的改革都處于中后期。例如，2006年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》明確指出以6項舉措拓寬公共文化服務領域，創新服務方式，提高服務質量。2003前后，我國全面覆蓋的社會保障體系才開始建立完善，如今仍然處于進一步深化改革中。雖然，各級政府一直為基本公共服務均等化和建立健全公共服務體系而努力，但是不可否認，地方政府行為對公共服務供給的熱情是與經濟形勢密切相關的。一旦區域經濟或者地方財政收入出現變化，地方政府對公共服務資源配置的結構和方向都會相應發生變化。

2 財權、事權、支出責任與公共服務資源配置效率

地方財力經過1994年分稅制后十幾年的發展大大膨脹了，但是地方債問題也愈演愈烈?；诖耍卜召Y源配置問題的原因不在于沒有錢，而是在于同時存在“預算內軟約束”和“預算外無約束”兩種財政支出狀態，導致了財權（財政歲入權）與事權（支出權）的配置上的結構扭曲。由于基礎教育、公共衛生等某些公共服務具有較強的外溢性，由地方政府來完全負擔也是不符合公共品供給的受益歸宿原則的。當中央政府下達某些支出決策（例如下放教育、醫療責任）時，如果沒有給予相應的配套資金或者轉移支付，地方政府是不愿意拿地方的預算外收入來支出的，他們認為這些支出應當由中央政府來付費。中央政府認為地方政府在應該花錢的地方（例如供給公共服務）沒有花，而地方政府并不如此認為，作為“經濟人”，地方政府一方面認為“供給某些公共服務”既然是中央政府的決策，那么就應該由中央政府來予以資金支持，如果支持的資金不足，則地方政府有理由延遲公共服務供給或者降低供給水平，從這個角度來說，是財權與事權不一致，這種地方政府在支出責任和收入能力的不對稱產生的差距，就是所謂的縱向財政不平衡問題，通常是通過地方政府的轉移支付予以彌補。另一方面由于外溢性，地方政府供給基本公共服務的社會收益和社會成本并不相等，例如在某地區內享受義務教育的居民可能會由于升學遷移到其他地區或者外出到其他地區打工，那么，該地區為義務教育所支付的成本就沒有得到相應的收益，其供給的積極性自然不高，從這個角度來說，是事權劃分的不合理。

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》明確提出“合理劃分中央與地方及地方各級政府間公共服務方面的權責。”和“合理界定各級政府的事權，調整和規范中央與地方、地方各級政府間的收支關系，建立健全與事權相匹配的財稅體制。”并對中央政府對公共服務的投資進行了初步界定，這意味著中央政府有意進一步匹配財權和事權。2014年，面對新經濟新形勢，新一輪財稅體制更鮮明的提出了建立事權和支出責任相適應的制度，適度加強中央事權和支出責任。

3 提升公共服務資源效率的對策建議

3.1 在建立事權與支出責任相適應制度同時賦予地方政府適度自主權

事權與支出責任相匹配對于地方政府提高公共服務資源配置效率是重要的，有助于保證地方政府有充足的資金和責任去做中央政府要求做的事情。但是事權和支出責任相匹配只是一種必要條件，在約束和激勵地方政府行為方面，還需要賦予其一定的自主權，才能保證地方政府有能力有意愿供給基本公共服務。財政關系的特征與發展要求、社會經濟屬性，都會從不同層面和不同角度影響公共服務資源的配置效率。其中影響因素不僅有公共政策，還有企業、群眾在政策下的引致行為。公共服務資源使用的特點，是多由中央政府管理，規則也由中央政府制定，這就導致中央政府以管理者的身份單獨控制了行動情境內的眾多變量，地方政府缺乏自主權，一味想通過利潤最大化來彌補與當地發展相關的支出。中央政府設置的公共服務資源保護和監督機制往往由于資金、人力、技術等問題，不足以保證公共服務資源免于非法或過度使用。在很多情況下，中央政策相對于某種公共服務資源的管理制度過于籠統或僵化，不能與當地情況緊密結合。

3.2 多中心治理模式

基于我國公共服務資源的特性、公眾民主意識的開發以及中央地方政府之間的財政關系，積極探索多中心治理機制。美國學者 Ostrom及其合作者，較早開始并開創了IAD框架在水資源管理中的研究，很多研究人員隨后也開展了這方面的研究，并向其他公共資源領域擴展。IAD框架旨在對行為機構多樣性的設定，包括市場、企業、家庭、社區組織、議會和政府機構中的經濟主體的互動。它提供了一個元理論語言來幫助學者們討論特定理論或比較理論。在公共服務資源監督體系和機制創新研究中，考慮IAD框架下，政府、市場和社群的多中心治理模式，目前只限于引入國外理論階段。通過試點改革，適當放開公共服務資源的管理權限，選擇性地允許地方政府和公共服務資源使用者合作構建行動情境及相關規則，促成中央政府、地方政府、市場和社群之間的競合機制，預防和減少各個行動者爭奪和過度使用公共服務資源。在反復試驗中循序漸進，是公共服務資源效率提高的探索方向。

3.3 搭建公共服務資源交易平臺，適當引入市場機制

公共服務資源交易平臺能夠幫助實現公共服務資源市場化配置。通過推進公共資源交易規范化、法律化和透明化，不僅有助于提高公共服務資源配置的質量和效益，而且可為后續引入市場機制奠定良好基礎。例如，公共服務資源交易平臺能幫助政府清晰界定特許經營權的市場價值，促進PPP（Public，Private， Partnership）即公私合作融資模式的引入，吸納社會資本，為公共服務設施建設謀求多方力量，從而有效經營和提供高質量的公共服務。

主要參考文獻

[1]Shantayanan Devarajan，Stuti Khemani，Shekhar Shah.The Politics of Partial Decentralization[R].The World Bank，2007.

[2]Robin W Broadway，Anwar Shah.Intergovernmental Fiscal Transfers：Principles and Practice[M]. Washington DC：World Bank Publications，2006.

[3]楊翠迎.城市化進程中公共服務資源配置面臨的挑戰與對策[J].甘肅社會科學，2014（4）：9-13.

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