電子政務系統中檔案室的角色定位

摘要：本文在分析傳統機關檔案室角色定位的基礎上，探討電子環境下由于保管載體、管理環境的不同給檔案工作帶來的新挑戰、新要求；并指出這種變化對檔案工作的邏輯起點、管理責任等基本問題并未造成實質性的改變。因此，全程管理與前端控制理論所構建的理想管理模式并不可行，而應回歸傳統的檔案管理理論，即檔案室應作為機關檔案管理的負責者與檔案館工作的支撐者，參與信息化建設及前端文件審計工作中。

關鍵詞：電子政務電子檔案檔案管理檔案室

Abstract：Based on the analysis of the position of traditional authority archives， this article discusses the new challenges and new requirements of ar？ chives management， which is caused by the differ？ ent of the carrier and the environmentin E-govern？ ment System. Furthermore， it hasnt substantially changed the basic problems of archives manage？ ment such as the logical start point， the division of management responsibility， etc. Under this condition， the theories of“life-cycle management”and“frontend control”can hardly be implemented in practical work. Authority archives should return to the role of traditional archives management theory，as the re？ sponsible forauthority records management and the supporters of archives work， and participate in the in？ formation construction and the audit work of electron？ ic records management.

Keywords：E-government； Electronic records； Re？ cords management； Authority archives

在我國，檔案室作為機關單位的內部機構，通過提供必要的檔案信息支持，為機關工作提供參謀和咨詢；同時，它也是“先期保管具有長遠價值檔案的過渡性機構”，[1]為檔案館的工作提供基礎性支撐。可以說，檔案室在從文件到檔案這一管理過程中發揮著承前啟后的作用。紙質環境下，檔案室的角色定位較為明確，而電子環境下，電子文件管理流程的復雜性與多樣性，使得檔案室的角色定位變得模糊起來。從理論層面看，在全程管理與前端控制理論中，檔案部門被定義為電子文件全過程管理的控制者與管理者，這種角色定位的可行性、合理性目前少有人探討。從實踐層面看，由于將電子文件與電子檔案統稱為“電子文件”，檔案室的管理權限沒有如期拓展，使本該由檔案室負責的工作，卻遭到其他部門的質疑與忽視。因為角色定位的不明確，檔案室在電子政務系統中處于十分尷尬的地位。因此，明晰檔案室在電子政務系統中的角色定位，具有十分重要的理論意義與實踐意義。本文的角色定位是指機關檔案室在電子政務系統中所處的地位，而這主要取決于它自身的價值以及與有關方面的關系。

一、紙質環境中檔案室的角色定位

（一）法律法規對檔案室的角色定位

《中華人民共和國檔案法》從國家法律的層面對機關檔案室的角色定位作出明確規定：“負責本單位的檔案，并對所屬機構的檔案工作實行監督和指導”。其他相關法律法規也對檔案室的職責與基本任務進行明晰，強調檔案室應對本單位的檔案工作進行管理、監督、指導，并負責檔案的移交。可見，法律法規中機關檔案室的角色定位是明確的：對本單位的檔案工作負責，使本單位的檔案得以妥善保存并合理提供利用，最終順利移交給檔案館。

（二）傳統檔案學理論對檔案室的角色定位

在傳統的檔案學理論中，檔案室是“把各行各業的工作與檔案工作相結合，與社會相溝通，把檔案工作與文書部門的有關工作相聯系，把自身的工作同檔案館工作相配合”的“綜合部”。[2]它有三個方面的性質：“機關的內部組織機構”、“保存檔案的過渡性機構”、“主要任務是服務于本機關”。[3]傳統檔案學理論強調機關檔案室作為連接文書部門與檔案館工作的中樞機構，具有非常重要的承上啟下作用。

（三）機關檔案室對紙質環境中的角色定位

我國相關法律法規更強調檔案室對機關檔案工作的管理作用，強調其作為機關信息集合部門的職責。而在理論研究中，則是從文件生命周期的角度出發，指出機關檔案室處于其中的重要作用。雙方各有側重，但基本觀點是一致的：機關檔案室的作用是負責本單位的檔案工作，使其能夠為本單位的業務活動所利用，并將需要永久保存的檔案移交給檔案館。檔案室文件流轉在整個過程中的作用如圖1所示：

二、電子政務環境中檔案工作的變化

電子政務系統的應用，不僅帶來文件載體形式的改變，更是對業務部門的工作流程進行再造和優化。對于檔案部門來說，它改變了其管理的根本——保管載體，并由此引發了管理活動的變化。

（一）新的管理要求

紙質文件載體與內容的一致性、不可分離性，使得傳統檔案工作較為簡單明了，重點要確保載體的安全性、可靠性。而電子文件特有的信息與載體的可分離性、系統依賴性、信息的易變性與可操作性等特點，使其易于被修改并總是處于不斷變化中，從而引發了管理方式的變革，給檔案工作帶來了巨大的挑戰。[4]在電子文件的保管中，要解決的核心問題是如何對具有原始性的電子文件進行長久保存。這包括兩個方面的內容：一是電子文件原始性的認定問題；二是電子文件的長期保存問題。[5]與傳統檔案管理相比，電子文件的管理具有相關因素多、各因素之間的相關度高、變量多、目標復雜、技術含量高、更新快等特點，對管理活動提出了更高要求，需要從政策、制度、技術方法等不同層面共同采用新的對策。[6]

（二）新的業務流程

有學者曾指出：“計算機應用到了一定程度，不可避免地要改變業務流程。”[7]電子環境下，原有的許多觀念與做法都不可避免地要發生相應改變，原有的業務流程也要改變。在傳統的檔案管理中，文件的生成、歸檔和最終處置三個環節將文件生命周期清晰地劃分為現行階段、半現行階段和非現行階段。[8]文件的生成、收集、整理、鑒定、歸檔、移交或銷毀等管理環節都是相對獨立的，并形成前后銜接、在順序和時間上不可逆的、單一性的線性流程。[9]在電子辦公環境中，文件管理環節之間的界限逐漸模糊，不同的業務環節交叉進行或同時進行，各管理階段的界限不像在紙質環境中那么明顯，導致各個環節出現互相穿插、互相銜接、我中有你、你中有我的復雜關系，業務流程變得多樣而復雜。[10]

三、電子政務環境對檔案工作本質的影響

保管載體、保管環境的變化是否會對檔案管理活動造成根本性的改變？是否需要構建全新的管理理論？厘清這些問題，就必須明晰電子文件管理活動變化的本質，即管理理論最本質的兩個方面——邏輯起點與管理職責是否發生改變。如果這兩個方面發生了改變，那么必然要構建新的管理理論體系，但如果只是由于載體的不同而引起管理方法、管理流程的相應調整，那么這種變化就不是根本性的，就沒有必要完全拋開傳統的檔案管理理論。

（一）邏輯起點

檔案部門在紙質檔案管理中的邏輯起點是明確的：業務部門按規定將需要歸檔的文件移交給檔案室，標志著文件工作的完結，標志著文件管理權限與管理責任的轉移，也標志著檔案工作的正式開始。[11]而電子環境下業務環節的非線性，導致檔案部門管理工作的起點也變得模糊進而引發爭議。由于電子文件及其元數據易被篡改、易丟失、易損壞，檔案部門必須將歸檔工作前移，實時在線歸檔，才能更好地維護檔案的真實性、完整性與安全性。盡管歸檔的時間提前了，但只有在文件歸檔之后，檔案部門才能獲得文件管理權限，檔案管理工作才能正式展開。因此，從管理的邏輯起點看，無論是紙質檔案還是電子檔案，都是始于文件歸檔。

（二）管理職責

電子辦公環境對檔案管理環節最顯著的改變是歸檔環節的提前。盡管管理的時間點提前了，但檔案部門仍然是在歸檔之后才履行管理職責，管理權限并沒有擴展。歸檔前，電子文件的真實性、完整性、可靠性由文件形成部門負責；歸檔后則轉由檔案部門負責，文件形成部門可以對檔案進行利用，但無權對其進行更改、刪除等操作，這與傳統的檔案管理理論也是相符的。因此，從管理職責上看，電子檔案的管理并未發生根本性的改變。綜上，電子政務系統中檔案室的管理工作有所提前，但工作范圍并沒有本質性的擴張，管理邊界是和傳統的管理方式一致的。因此，檔案室并不需要推翻已有的管理理論，建立新的電子檔案管理理論，而應該清楚地認識到電子政務環境給檔案工作帶來的“變”與“不變”，這樣才能正確地把握自己的角色定位，更好地開展核心業務。

四、電子政務環境中檔案室的角色定位

電子政務流程的再造與文檔管理活動的變化，雖未觸及檔案管理理論的本質，但還是對檔案室的角色定位造成一定的改變，因此不可避免地要討論全程管理理論與前端控制理論的合理性與可行性。

（一）全程管理理論與前端控制理論的可行性探討

全程管理理論與前端控制理論的定義都是比較簡單明了的，但是關于如何操作、如何實施并沒有統一、具體的闡釋。目前對這兩個理論的研究主要存在兩個問題：

1.構建了理想的管理模式，難以實現。全程管理和前端控制理論構建了一種理想狀態，即檔案部門可以對文件從形成直至銷毀或永久保存的全過程進行統一管理。然而，文件在不同階段是由不同的部門負責管理的，檔案部門與業務部門是平等的業務對接關系，不存在上下級的領導關系。檔案室可以對業務部門的文件管理工作提出建議與意見，但并不能實施真正意義上的管理。此外，檔案部門包含了檔案室與檔案館，它們分屬不同的立檔單位，檔案館并無權限干涉不同立檔單位業務部門的文件管理工作；同理，檔案室既不能對前端的業務部門進行管理，也不能對后端的檔案館工作進行監管，而是要接受檔案館對其檔案管理工作的指導與監督。因此，無論是從權職劃分還是具體分工來看，檔案部門都無法實現對電子文件的全程統一管理。

2.模糊了前端控制的內涵，混淆概念。有的學者認為“保存即歸檔”就是實現了前端控制，是把歸檔環節“納入到前端收、發文流程當中”。[12]這種說法模糊了“控制”的真實涵義。保存即歸檔是歸檔時間的提前，實現了管理環節的交叉，但檔案室仍然負責歸檔工作，并沒有參與前端的文件形成的工作中去，更沒有對前端工作起到實質性的“控制”作用。可見，業務環節的提前，并不是“前端控制”的實現。因此，全程管理理論與前端控制理論對檔案部門作為電子文件全過程管理者的角色定位是無法實現的，也是不現實的。

（二）機關檔案室在電子政務系統中的角色定位

露西安娜·杜蘭蒂教授認為，在從電子文件到電子檔案的整個生命周期中，文件的形成者和檔案的保管員共享管理者的角色和職責。[13]也就是說，文件的形成者與檔案的保管者各有分工、各司其職，共同承擔從電子文件到電子檔案全生命周期的管理責任。我國機關檔案室與文件形成部門和檔案館緊密相連，處于電子文件整個生命周期的“中端”。傳統的檔案學理論中，檔案部門除了扮演檔案實體保管者和社會記憶捍衛者之外，還應肩負檔案信息管理專家、檔案信息中介、檔案文化傳播者等重要角色。而在電子文件管理理論研究中，很多學者在提倡“全程管理”與“前端控制”的同時，提出要建立新型的文檔一體化管理機構，作為電子文件管理全過程的中部樞紐。[14]在實踐工作中，檔案室也“多數僅被定位為檔案實體的管理者、檢索提供的服務者，監督指導本單位檔案工作和信息服務的職能基本處于缺失狀態”，檔案室開展機關資源整合等工作往往被認為有“越位”之嫌。[15]忽視檔案室的作用，建立新的、獨立于業務機構之外的檔案管理機構，使檔案室的地位不僅尷尬、作用被邊緣化，而且造成管理上的混亂。因此，當務之急應明確檔案室的角色定位，使其在電子政務系統中發揮應有的作用。

既然電子文件的管理與紙質文件的管理并無根本性區別，那么檔案室在電子政務環境下的角色定位應與傳統紙質文件管理類似。檔案室還是以機關檔案工作的管理者、文件流轉的中紐這兩個角色為主，并肩負起機關信息建設工作的參與者等職責。具體來說，機關檔案室在電子政務環境下的角色定位主要包括：

1.機關檔案工作的負責者。作為機關檔案工作的負責部門，檔案管理工作是檔案室最重要的職責，具體包括：（1）妥善接收并保管各業務部門應歸檔的文件。與紙質文件歸檔類似，檔案部門最大限度地接收不同業務部門產生的電子文件。由于要求各業務部門生成的電子文件都是格式規范、結構完整、符合要求的，也只是最理想的狀態，現實中是很難做到的。面對版本形式多樣、不完全符合歸檔標準等情況，檔案室也應該最大限度地接收、維護前端產生的電子文件，以確保后續管理工作的順利進行。[16]（2）為業務部門的文件管理工作提供專業意見。檔案部門最清楚應如何確保電子文件的安全可靠性，對于電子文件形成過程的憑證性保障也有著更深刻的認識。因此，檔案室可以對前端業務部門的文件管理工作提供專業意見，使電子文件更規范、有序地流轉。

2.機關檔案信息資源的管理者。檔案室通過對機關電子文件的管理，擁有對機關信息資源的管理權。一方面，應積極進行電子文件內容的分析與挖掘，并利用電子政務系統進行資源共享，提高對信息的搜集、分析、傳遞和利用能力，建立更加豐富、全面的檔案資源體系；另一方面，應提供多途徑的檔案檢索與利用服務，使業務部門能夠快速、便捷地獲取所需的檔案信息資源。通過為電子政務提供更有效的決策支持，提高政府整體的管理水平和行政效率。

3.檔案館基礎工作的支撐者。檔案室移交的檔案，其完整程度、價值高低、整理質量、保管狀況等都直接影響到檔案館的館藏建設情況，影響到國家文化遺產累積和保護狀況。只有最大限度地接收、妥善保管業務部門產生的電子文件，并將其完整地移交給檔案館，才能確保檔案館工作的順利開展。

4.信息化建設工作的輔助者。機關檔案室對電子文件的真實性、憑證性和長期保存有更專業、更深刻的把握，應當為機關信息化建設提供專業意見。另外，當下我國數字檔案館建設正處于起步階段，機關檔案室作為檔案信息化的先行者，可以為數字檔案館的建設提供有用的實踐經驗與參考意見，促進數字檔案館建設工作的順利開展。

5.電子文件審計工作的參與者。對電子文件管理及其相關活動實施監控，評價其效率與效果是否達到預定目標，可以確保文件系統的程序和運行符合相關規定與要求。[17]國外已經開展了一定的電子文件審計工作，例如，澳大利亞國家審計辦公室已對聯邦政府機構文件管理開展了三次專門的審計，評估其文件管理政策、系統和流程是否滿足檔案法的要求，是否符合政府文件管理政策和標準，以提高文件管理水平。[18]建立完善的審計制度，是規范電子文件管理工作、確保電子文件安全可靠與長期可用的重要措施。筆者認為，應建立電子文件管理責任制，并由各級信息化主管部門牽頭，定期監督、檢查各單位電子文件管理情況，開展電子文件管理績效專門考核。在制定相關的審計制度、執行電子文件管理審計工作時，檔案部門應該從專業化角度出發，對電子文件管理流程及管理系統等規范提供意見。

電子文件全過程管理是一個多部門分工協作的過程，機關檔案室應明晰自身的角色定位，充分發揮“承上啟下”的重要作用，確保電子文件全過程管理的順暢。同時，檔案室也應該具備進行整體布局，積極參與信息化建設、電子文件管理活動，從檔案管理的角度為其提供專業的指導意見與建議。

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作者單位：中山大學資訊管理學院