地方審計機關獨立性

韓揚

我國的審計機關在監督政府資金方面起到了重要作用，地方審計機關的獨立性值得大家的關注。該文主要闡述地方審計機關獨立性的現狀，也介紹了如何解決地方審計機在獨立性方面的途徑。

世界各國經濟近年來持續不斷的以較快的速度發展，審計在其中起到了不可忽視的作用。而獨立性是開展審計監督的必要條件，是審計監督的“生命線”。沒有獨立性，客觀公正的審計監督也無從談起。重視有關追求審計監督的獨立性是各國政府的共識，世界各國根據各國的國情選擇了不同的國家審計體制模式，都注意在國家審計機關的組織地位、審計人員的任免、審計經費的保障等方面通過法律切實保障國家審計的獨立性。

我國審計分為國家審計、社會審計、內部審計。我國的國家審計機關分為國家審計署和地方各級審計機關。地方各級政府于1983年起設立了審計機關，至今已有30余年的歷程，審計也在這些年里取得了長足的進步。地方審計機關的設立，促進了我國地方政治、經濟的發展，在維護國家財經紀律，保護國有資產，保證地方各部門、單位的財政、財務收支合法性、真實性和效益性方面做出了重要貢獻。

一、審計機關依法獨立行使審計監督職權，獨立性是審計監督的本質特征，主要體現在以下幾方面：

在領導關系上，審計署在行使審計監督職權方面，直接受國務院總理領導，對總理負責；地方各級審計機關分別受省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長等本級政府，“一把手”和上一級審計機關的雙重領導，在審計業務上以上級審計機關領導為主，政府的其他領導人不應干涉審計機關依法行使審計監督職權。

審計機關依照法律，根據本級政府主要負責人和上級審計機關的指示，根據國家和本地區的工作重點，以及審計機關所掌握的有關情況，自行安排審計工作計劃，布署審計監督工作。

審計機關自行安排執行各項審計任務的人員。除因審計人員有依法應當回避的情形，被審計單位可申請其回避外，被審計單位和其他組織及個人，都不得干涉審計機關對審計人員的工作安排。審計人員只服從所在審計機關的領導，對所在的審計機關負責并報告工作。

審計機關根據審計結果，獨立地對審計事項作出評價，以自己的名義出具審計意見書，向本級政府和上一級審計機關提出審計結果報告。

對審計中查出的違反國家規定的財政收支、財務收支的行為，依照法律、行政法規的規定，應當由審計機關處理、處罰的，依法自行作出處理、處罰的決定。

二、關于地方審計機關獨立性面臨的問題

目前，我國政府審計實行行政型管理體制，行政型政府審計的獨立性在所有政府審計管理體制中是最弱的。我國政府審計在這種體制的管理下，獨立性自然經常受到社會各界人士的懷疑。我國《憲法》規定，政府審計部受任何其他行政機關、社會團體和個人的干涉。從此規定來看，我國政府審計的獨立性是很高的，也有很高的權威性。但是，《中國人民共和國審計法》規定：審計署隸屬于國務院，在國務院總理的領導下，開展審計工作。因此，審計署僅是國務院的組成部門之一，為加強政府管理服務，其獨立性開始遭到削弱。《中華人民共和國審計法》第九條、十一條又明確規定：地方各級審計機關對本級人民政府和上一級審計機關負責并報告工作，審計業務以上級審計機關領導為主，人員調配、辦案經費受本級政府管轄。這樣看來，審計機關雖然獨立于財政部門和國有企事業單位，但是并不獨立于各級政府。審計有三種重要的關系人：審計主體、被審計單位和授權委托者。審計的主體只有獨立于被審計單位和授權委托者才能獨立的進行監督活動，我國政府審計體制中，各級審計機關接受本級政府的領導，又接受本級政府委托對本級政府的財政預算以及其他經濟活動進行監督，整個過程就是一個自我反省的機制，完全喪失了審計的獨立性。這與《憲法》要求審計機關不受任何其他行政機關干涉的規定相違背，也直接導致了其他一系列損害其獨立性的問題。

其次，地方審計機關雖然在具體審計業務上以上級審計機關領導為主，但是審計人員調配和審計經費來源都受本級政府節制，這對政府審計的獨立性又是一項致命傷。審計人員也需要在這個社會生存，審計機關給審計人員勞動報酬，同級政府和財政部門負責政府審計機關的經費來源，這樣的關系，如何能保證審計人員的獨立性呢？同時，審計機關的主要負責人的任免也必然受著本級政府的影響。顯然，從我國地方政府審計機關的經費來源和人員調配上來看，政府審計是缺乏獨立性的。

最后，我國現行法律制度不完善，這也制約著政府審計的獨立性。從審計的發展過程可以看出，國家的法制和社會的民主水平，是決定審計能否發揮作用的主要因素。國家法制越健全，民主水平越高，政府審計機關的獨立性就越強，其監督職能就能更好的發揮。我們目前法律法規還有待發展完善。

三、如何解決地方審計機關在獨立性方面的缺陷

首先，改革現有的政府審計組織機構和審計經費來源安排。我們應對其機構設置進行改革，以提高其獨立性。例如，改變政府審計機關的隸屬關系，使最高審計機關獨立于被審單位和政府之外。可以將政府審計機關（審計署）劃歸全國人大管轄，政府無權對再審計機關進行干涉，審計機關只全國人大負責，向全國人大報告工作，地方各級審計機關直接歸審計署領導。同時，在全國人大下設審計委員會，對審計署進行監督，審核審計署的審計報告，再提交全國人大討論，使政府審計能更好地為人大立法等決策服務。在機構、人員編制、經費來源、領導干部職務的任免等方面，一律實行垂直領導，避免當地政府的行政干預、避免經費上的財政牽制，對當地政府的財政預算執行情況和收支情況能夠獨立、客觀的進行審計并做出意見。

其次，由于我國的政治體制與西方的三權分立制度有著本質區別，推行立法型審計模式需要一系列與之相適應的立法改革，而改革的牽涉面廣、難度大，不可能一蹴而就。因此，根據我國的具體國情，借鑒立法型審計體制的設計理念，對人大在預算監督的機構、技術和人員等方面進行調整，增加審計方面的力量，逐步向專業化職能化的審計機構過渡。

再次，完善相應的法律法規。從法律法規上明確規定對政府審計人員違規現象處理程度，根據違法行為的輕重給予相應的懲處，而不僅僅停留在行政處罰的層面上。并對審計機關的機構設置、人員選拔、審計范圍、審計職權、經費來源等內容做出明確規定，使審計人員實際操作時有法可依，并可以受到法律的保護。

國家需要一個具有充分獨立性的審計監督機構，但充分的獨立性不可能一蹴而就。因此，為實現這個目標，我們既需要高度的熱情，又需要全面的思考，既不能因循而畏進，又不能急就而無功。

（作者單位：營口經濟技術開發區審計局）