行政問(wèn)責(zé)制度之研究

侯福建 鄔明瑞

摘要：本文從行政責(zé)任的定義入手，解析行政問(wèn)責(zé)的內(nèi)涵和定義，認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)主要是特定的問(wèn)責(zé)主體依照法定程序和事由，對(duì)行政主體及行政公務(wù)人員的違法行政、不當(dāng)行政或部分合法行政所產(chǎn)生的行政責(zé)任進(jìn)行追究的一種制度。本文從較為客觀公正的角度來(lái)剖析行政問(wèn)責(zé)存在的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出了建議和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：行政責(zé)任;行政問(wèn)責(zé);行政問(wèn)責(zé)制度

一、行政問(wèn)責(zé)制度的內(nèi)涵

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)學(xué)界在行政問(wèn)責(zé)這一概念的定義上莫衷一是，法律規(guī)范也沒(méi)有明確的解釋?zhuān)械膶W(xué)者把行政問(wèn)責(zé)歸結(jié)為行政責(zé)任的追究，還有的學(xué)者把它理解為行政機(jī)關(guān)對(duì)失職公務(wù)員的懲戒，甚至有人簡(jiǎn)單地把它等同于引咎辭職。因此，要厘清行政問(wèn)責(zé)的涵義，應(yīng)當(dāng)從認(rèn)識(shí)行政責(zé)任入手，在此基礎(chǔ)上展開(kāi)進(jìn)一步的研究，行政責(zé)任是行政問(wèn)責(zé)的前提。

（一）行政責(zé)任

行政責(zé)任包括責(zé)任主體和責(zé)任內(nèi)容兩個(gè)方面。有的學(xué)者認(rèn)為行政責(zé)任既包括行政主體及行政公務(wù)人員的責(zé)任，又包括行政相對(duì)人的責(zé)任。“從純粹構(gòu)建法律責(zé)任體系的角度考慮，將行政相對(duì)人的責(zé)任包括在行政責(zé)任內(nèi)，無(wú)疑是一種完美的制度設(shè)計(jì)，”“因此，我國(guó)理論法學(xué)和實(shí)證法學(xué)普遍地將行政責(zé)任主體界定為行政主體及行政公務(wù)人員。其次，從責(zé)任內(nèi)容上來(lái)看，行政責(zé)任可以由違法行政行為、不當(dāng)行政行為和部分合法行政行為（如行政征收征用）引起。因此，行政責(zé)任是指行政主體及行政公務(wù)人員因違法、不當(dāng)行政或合法行政所承擔(dān)的法律責(zé)任。

（二）行政問(wèn)責(zé)制度的內(nèi)涵

行政問(wèn)責(zé)制度主要是指特定的問(wèn)責(zé)主體依照法定程序和事由，對(duì)行政主體及行政公務(wù)人員的違法行政、不當(dāng)行政或部分合法行政所產(chǎn)生的行政責(zé)進(jìn)行追究的一種制度。通常來(lái)講，行政問(wèn)責(zé)制度主要有問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)客體和對(duì)象、問(wèn)責(zé)程序、責(zé)任體系等要素構(gòu)成。

二、我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度的主要問(wèn)題

建立和推行行政問(wèn)責(zé)制度，是黨和國(guó)家的重大決策，是邁向法治政府、責(zé)任政府和服務(wù)政府的關(guān)鍵。然而我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度還存在以下問(wèn)題。

（一）行政問(wèn)責(zé)方面的立法工作有待完善

法的位階低，適用范圍不大“我國(guó)現(xiàn)行有效的行政問(wèn)責(zé)立法中，多數(shù)是低階位的法規(guī)和規(guī)章，法律規(guī)定不一，缺乏統(tǒng)一性”法律法規(guī)相互之間缺乏協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性在行政問(wèn)責(zé)的范圍、對(duì)象、程序、責(zé)任追究等方面都不盡相同。由于規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。規(guī)定的問(wèn)責(zé)事由、程序責(zé)任形式過(guò)籠統(tǒng)模糊，彈性太大，增大了實(shí)際操作中的隨意性。一些地方政府在制定行政問(wèn)責(zé)的規(guī)定和辦法時(shí)照抄照搬，缺乏針對(duì)性和實(shí)用性。

（二）行政問(wèn)責(zé)缺乏必要的前提條件

我國(guó)行政領(lǐng)域內(nèi)責(zé)任不清，有權(quán)無(wú)責(zé)，有責(zé)無(wú)權(quán)的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，主要體現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面：黨政不分、以黨代政部門(mén)間職能交叉、重疊;集體領(lǐng)導(dǎo)下的責(zé)任錯(cuò)綜復(fù)雜;具體職位、職權(quán)與職責(zé)規(guī)定不詳?shù)取Ｘ?zé)任不清，權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)的后果，輕者是行政主體及其公務(wù)員無(wú)法循規(guī)依據(jù)履行職責(zé)，容易產(chǎn)生推誘扯皮，重者或矯枉過(guò)正損害個(gè)人利益，或放縱違法，導(dǎo)致權(quán)力異化損害公共利益。

（三）責(zé)任體系不夠完善

依據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)范，行政主體的責(zé)任形式主要有：通報(bào)批評(píng)，停止違法行為，撤銷(xiāo)或變更行政行為，履行法定職責(zé)，支付賠償金，返還財(cái)產(chǎn)，恢復(fù)原狀，賠禮道歉，恢復(fù)名譽(yù)，消除影響等。但實(shí)際操作中對(duì)于行政主體的責(zé)任追究卻很難執(zhí)行，問(wèn)責(zé)效果很不理想。一則“民告官”的行政訴訟案件勝訴者太少，而行政組織往往怠于執(zhí)行法院判決或裁定而得不到有效制約;二則國(guó)家賠償法對(duì)于賠償范圍嚴(yán)格限制，賠償程序又不盡合理，造成賠償范圍過(guò)窄，賠償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，被戲稱(chēng)其為“國(guó)家不賠償法”。

（四）缺乏問(wèn)責(zé)后續(xù)機(jī)制

在人們還在為一場(chǎng)轟轟烈烈的行政問(wèn)責(zé)而歡欣鼓舞、意猶未盡時(shí)，卻驚訝地發(fā)現(xiàn)那些被問(wèn)責(zé)的行政官員已悄然復(fù)出，東山再起，只不過(guò)換了個(gè)地方，換了個(gè)部門(mén)，有的竟然調(diào)任到更高級(jí)別的崗位上，而政府對(duì)此要么三緘其口要么簡(jiǎn)單回應(yīng)“不違反規(guī)定”。一邊是群眾不滿意，一邊是不違反規(guī)定，這樣的矛盾，暴露了目前行政問(wèn)責(zé)制度后續(xù)效力不足，行政公務(wù)人員的復(fù)出、重新任用，缺乏制度性規(guī)范，也缺少公開(kāi)透明的民主機(jī)制。

三、完善我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度的建議

（一）創(chuàng)新公共行政文化

1.轉(zhuǎn)變行政管理理念

實(shí)現(xiàn)從“官本位向”民本位”的轉(zhuǎn)變，形成以人為本的行政管理理念。堅(jiān)持黨的群眾路線，深入調(diào)查研究，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題;實(shí)現(xiàn)從“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變，倡導(dǎo)依法行政，在行政體系乃至整個(gè)社會(huì)培育法治意識(shí)。傳統(tǒng)官僚體制的科層組織在維護(hù)上級(jí)權(quán)威、上行下效，提高行政效率等方面發(fā)揮了積極作用，但也滋生了“權(quán)力導(dǎo)向”的行政文化"有些行政主體及行政公務(wù)人員在權(quán)與法的沖突中迷失，唯權(quán)力是從，唯上級(jí)命令是從，屈服于“長(zhǎng)官意志”因此，必須從根本上扭轉(zhuǎn)思想，樹(shù)立法律權(quán)威，消除權(quán)凌駕于法上的觀念和現(xiàn)象。

2.完善行政問(wèn)責(zé)立法

提高法的位階。經(jīng)過(guò)多年的試驗(yàn)和發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)積累了豐富的立法經(jīng)驗(yàn)，有必要將部分運(yùn)行有效的法規(guī)、規(guī)章上升為法律，提高法律位階，擴(kuò)大法的適用范圍和約束力，增強(qiáng)權(quán)威性。加快執(zhí)行性和補(bǔ)充性立法，制定實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性。規(guī)范行政問(wèn)責(zé)程序。程序的具體化和明確化增強(qiáng)了規(guī)則的可預(yù)見(jiàn)性。擴(kuò)大行政問(wèn)責(zé)的范圍。

3.完善我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度體系

當(dāng)前最大的批評(píng)之聲在于我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度“異體問(wèn)責(zé)薄弱，同體問(wèn)責(zé)剛性不足”。各級(jí)人大及其常委會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)只停留在理論上，實(shí)際上只起到“橡皮圖章”的作用;司法問(wèn)責(zé)實(shí)踐較少，執(zhí)行不力，效果不佳;公民、新聞媒體和其他社會(huì)組織問(wèn)責(zé)“雷聲大，雨點(diǎn)小”;行政系統(tǒng)的內(nèi)部問(wèn)責(zé)力度不大，偏重特定領(lǐng)域，也難逃庇護(hù)之嫌。

4.完善行政問(wèn)責(zé)的配套制度

首先，信息公開(kāi)制度，沒(méi)有公開(kāi)就沒(méi)有民主，離開(kāi)信息公開(kāi)而談行政問(wèn)責(zé)是不可取的，最終只會(huì)把行政問(wèn)責(zé)制引向一個(gè)空洞的概念。其次，以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外。嚴(yán)格禁止行政主體及其公務(wù)人員以各種保密借口，架空政府信息公開(kāi)制度。最后，全面推進(jìn)信息公開(kāi)，首先從基層開(kāi)始，推進(jìn)縣鄉(xiāng)級(jí)政務(wù)公開(kāi)，推進(jìn)與群眾益密切相關(guān)的公用事業(yè)單位信息公開(kāi)。

（二）創(chuàng)新公務(wù)員管理制度

行政公務(wù)人員是行政職能的實(shí)際履行者，是行政問(wèn)責(zé)中責(zé)任承擔(dān)者。在完善我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度的進(jìn)程中，進(jìn)一步深化干部人事體制改革、創(chuàng)新公務(wù)員管理制度就顯得尤為重要。首先，創(chuàng)新管理觀念。樹(shù)立人才觀念，充分激發(fā)行政公務(wù)人員的創(chuàng)造潛能。其次，積極探索創(chuàng)新管理內(nèi)容。完善公務(wù)員的招錄制度，營(yíng)造開(kāi)放的人才使用環(huán)境，不拘一格選人才，加大從基層招錄公務(wù)員的比例。再次，實(shí)現(xiàn)管理方式的科學(xué)化、民主化。建立以工作實(shí)績(jī)?yōu)橹攸c(diǎn)，涵蓋品德、知識(shí)、能力等多要素的人才評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，量化考核標(biāo)準(zhǔn)。提高人事管理的公開(kāi)度和透明度，強(qiáng)化民主監(jiān)督。

（三）完善公務(wù)員行政責(zé)任體系

我國(guó)公務(wù)員行政責(zé)任體系的構(gòu)建是完善行政問(wèn)責(zé)的前提。當(dāng)務(wù)之急，是要針對(duì)不同類(lèi)型、不同層次的行政公務(wù)人員，研究建立相應(yīng)的責(zé)任評(píng)價(jià)體系。我國(guó)雖然沒(méi)有參考西方的文官制度，把公務(wù)員劃分為政務(wù)類(lèi)和事務(wù)類(lèi)，分開(kāi)管理，區(qū)別責(zé)任，但也實(shí)行類(lèi)似的職務(wù)分類(lèi)制，將公務(wù)員分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，為界定各類(lèi)公務(wù)員的責(zé)任提供參考和依據(jù)。之所以如此劃分，既是借鑒西方行政體制下決策與執(zhí)行分離的優(yōu)勢(shì)，也是基于國(guó)情考慮，即我國(guó)行政領(lǐng)導(dǎo)的特殊性。

（四）完善行政問(wèn)責(zé)后續(xù)機(jī)制

1.建立對(duì)于被問(wèn)責(zé)者的跟蹤機(jī)制

違法者受到追究，并不意味著行政問(wèn)責(zé)的結(jié)束，責(zé)任追究不是行政問(wèn)責(zé)的最終目標(biāo)，必須有后續(xù)效力的補(bǔ)充，保證行政問(wèn)責(zé)制度能夠切實(shí)起到以做效尤的教育作用，保護(hù)其行政的公信力。應(yīng)當(dāng)建立一套專(zhuān)門(mén)針對(duì)被問(wèn)責(zé)者的跟蹤機(jī)制，進(jìn)行全程問(wèn)責(zé)，對(duì)行政主體承擔(dān)責(zé)任、糾正錯(cuò)誤依法履行職責(zé)的情況，對(duì)公務(wù)員的懲處情況、具體去向和工作表保持關(guān)注，進(jìn)行持續(xù)、動(dòng)態(tài)地考察和評(píng)價(jià)，并建立詳細(xì)的考評(píng)檔案。

2.從用人制度方面完善復(fù)出程序

在人才資源充足的情況下，一般不易讓被問(wèn)責(zé)公務(wù)員很快復(fù)出，即使有必要重新任用，對(duì)重新任用的理由、條件和程序，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)公正民主，充分考慮并尊重群眾意見(jiàn)，鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督。目前對(duì)新任公務(wù)員的任命，都遵守考核、測(cè)試、面試等程序，“過(guò)五關(guān)、斬六將”，并進(jìn)行任前公示，對(duì)帶病者的復(fù)出應(yīng)該更加嚴(yán)格。尤其對(duì)于那些因備受媒體和公眾矚目而成為公共人物的被問(wèn)責(zé)官員，建議其復(fù)出應(yīng)當(dāng)格外慎重，在程序上應(yīng)格外嚴(yán)格，必要時(shí)根被問(wèn)責(zé)的原因及社會(huì)影響的大小區(qū)別對(duì)待。

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