IMO叫板單邊主義

本刊記者 張向輝

IMO對航運監管的思路將更加明晰，如何更好地詮釋和扮演好航運監管的角色，如何發力，相信IMO在以后的工作中會給眾人更多答案。

2015 年7月15日， 國際海事組織委員會（IMO）達成《關于制定國際航運監管決議草案》協議，根據協議，為海員、船東和政府的利益，航運監管實施必須更加清晰，減少行政負擔。所有171名國際海事組織成員國都有義務按照五項基本原則，經過認真考慮后，再制定新規定。IMO的這一舉動引發了業界猜測，尤其是在近年來屢遭歐盟、美國單邊海事立法挑戰的背景下，IMO對其尷尬境遇做出了新的指示，釋放了樹立更強權威的信號。

近日，歐委會關于收集溫室氣體排放資料的《監控、報告和驗證(MRV)法規2015/757》正式生效。MRV法規，是歐盟推行減少海上運輸CO2排放的第一步，該法規要求開往歐盟港口、由歐盟港口始發以及在歐盟港口間航行的5000總噸以上的船舶的經營者，從2018年1月1日起監控和報告所有有關航次的碳排放情況。

實際上，MRV的提出進一步彰顯了歐盟在航運減排領域的一貫立場。在此之前，歐盟提出征收航空、航運碳稅的動議遭遇各方包括美國在內眾多國家和組織的強烈反對，碳稅計劃擱淺，但歐盟似乎并不甘心。在發布歐盟氣候和能源一攬子計劃之后，歐盟便提出了MRV提案。

一直以來，對于IMO采納MRV法規的質疑之聲從未停歇，國際航運公會（ICS）、國際干散貨船東協會(INTERCARGO)和波羅的海國際航運公會（BIMCO）等組織對歐盟的行動深感失望。這些組織代表認為，目前 IMO仍在針對全球資料收集機制進行磋商，歐盟此舉顯然是先發制人。

國際航運公會主席（ICS）諸岡正道認為，在IMO尚未出臺全球性的船舶CO2排放數據收集規則前，就推出了單方地區性的監測、報告和核實船舶排放規則，歐盟的行為很可能會給非歐盟國家造成既成事實的錯覺。事實上，在業界的支持下，IMO相關起草規則的談判進行的很順利。他強調，新的歐盟規則很可能無法與IMO未來出臺的全球性規則完全適應，因不同的地區規則，或給航運界造成巨大混亂，這一點歐盟務必要注意。

歐盟在航運減排領域的行動，何止MRV。近年來，歐盟扛起環保大旗，不遺余力地推行海事減排風暴行動，繞行IMO，多次采取雙邊和單邊措施并舉的策略，其咄咄逼人的勢頭一度令IMO處于被動和尷尬境地。

事實上，IMO在減排和防污染方面所做的工作業界有目共睹。IMO從1973年就開始積極推動全球性的航運業溫室氣體減排，1997年的MARPOL公約締約國大會通過了《國際防止船舶造成污染公約》(MARPOL)的附則Ⅵ——《防止船舶造成空氣污染規則》，旨在減少船舶的空氣污染物排放以及降低對區域和全球大氣污染的影響。之后，IMO一直尋求船舶溫室氣體減排措施。2008年10月的MEPC58會上通過附則VI的修正案，修正案修訂內容主要涉及：補充定義、增加排放技術試用船舶的免除條件、消耗臭氧物質系統的記錄、修訂和補充柴油機NOX排放（TierI、II、III）標準、修改燃油硫含量標準、補充對產生VOC物質的船舶的VOC管理計劃、燃油可獲得性的相關要求等。

可以說，IMO在減排和防污染方面一直在有條不紊地推進。然而，歐盟對此并不滿意，表現得更為迫切和焦急，不遺余力推進其宏偉的溫室氣體減排計劃。早在2002年，歐盟委員會就已經提出，如果IMO不能在2003年之前就航海運輸業的溫室氣體減排達成一致，那么歐洲有必要采取行動。2009年哥本哈根氣候大會之后，歐盟又給出了最后期限，即如果到2011年12月31日之前無法就控制航海碳排放達成國際協議，歐盟將把國際航運業列入其減排目標和政策機制中。近年來，歐盟單邊行動重磅落地聲此起彼伏，如單邊低硫燃油法令的出臺、不顧國際民航組織的決定，制定了2008/101/EC法令。另外，《香港公約》通過后，歐盟對IMO推進速度不滿意，于是單方出臺更為嚴苛的《歐盟拆船法案》，目前已經生效。在快于IMO法規生效的步伐中，歐盟成功將IMO架空，在此“脅迫”下，IMO可能已經不排除根據歐盟單邊法規來修訂其法規，這樣，歐盟的雄偉路線圖計劃才能有機會實現。

在歐盟一路高歌猛進，來勢洶洶的凌厲攻勢下，美國無視《國際壓載水管理公約》，也無意批準該公約，單方出臺了壓載水處理標準，該標準與公約標準存在沖突，由于兩個標準的不同，給航運界造成很大的困擾。

ABS歐洲區總裁兼首席運營官Kirsi Tikka 認為，國際海事組織的《壓載水管理公約》即將生效，但美國標準又在挑戰公約標準，加上美國核準的壓載水設備缺乏，如果公約早于美國核準商用設備到位前生效，那么將造成部分船舶無法在美國從事運輸業務。除此風險外，船東還將背負心理負擔，船東花費巨資安裝的、國際海事組織批準的壓載水設備，很可能要在不到五年的時間內重新更換，此問題也困擾船東。

此外，諸岡正道對此單邊行為曾發出警告：有些國家的政府，制定了與國際海事組織通過的全球海事公約不一致的地區規則，這種做法是十分危險的，為全球航運界所制定的法規決不只是一句口號。他批評了美國和歐盟在航運規則方面的一些做法，特別是由于美國出臺的壓載水處理標準和國際海事組織通過的壓載水管理公約標準的不同而給航運界造成了很大的問題。

Kirsi Tikka 表示，以前海上安全環保法規相對簡單。MARPOL公約、SOLAS公約、STCW公約以及國際海事勞工公約MLC2006是業務運營的基礎。即使有時會有爭議，但是公約還是被很好地理解，并且可以在傳統的船舶設計和造船實踐中找到解決方案。法規制定者不得不清醒地意識到單方面立法給船東帶來的困擾有多大，這些法規通常使事情變得更糟。

當然，規則最終目的是達到當時制定時的效果和初衷，如果一項規則無法接地氣，最終也是一紙空文。那么，是不是所有的規則制定以后都能實現呢？行業到底需要怎樣的法規呢？

我們清楚地看到，有時迫于外界的挑戰和壓力，國際公約也在不斷改變和修訂，有時候規則會變得愈加復雜以及難以實現。這些法規既沒有和整個行業或者與行業相關的發展相匹配：法規往往不完整，執法程序不明確。更糟的是，執行階段所需要的技術并不成熟，這些情況下，法規的推動步履艱難。

《壓載水管理公約》雖于2004年2月獲得通過，但11年過去了，公約至今沒有生效。

對于《壓載水管理公約》來說，可算作典型案例。該公約雖于2004年2月獲得通過，11年過去了，公約至今沒有生效。因為公約的生效條件是：須至少有30個國家簽署并對其批準、接受、核準無保留，其合計商船噸位不少于世界商船總噸位的35%，達到生效條件12個月后生效。但目前，批準國合計商船總噸位達到32.01%，仍未滿足生效條件。即使生效后，船東仍然擔心壓載水公約相關的其他問題，包括對壓載水的取樣和測試，以及美國制定的規定和國際海事組織的國際公約之間可預見差異的問題。

Kirsi Tikka認為，法規的制定往往引發新技術、新科學的出現與變革，甚至包括生物科學和化學科學，而航運業似乎缺乏經驗。法規應具有可實踐性、可行性以及可操作的靈活技術，在執行方面，應提供一個公平競爭的環境。他強調，規則制定應該遵循三個原則，首先應該清楚公眾需求，因為這是驅動制定法規的原動力，但是我們也必須引導公眾并且告之哪些方面是可行的。同時，需要保證在新規則制定過程中，權衡好人為因素、環境管理、營運效率以及復雜的技術體系等各因素之間的關系。最后，需要強烈呼吁的是，法規制定應該在國際框架內進行，而不應該搞單邊立法和區域法規。

IMO作為聯合國的一個專門機構，多年來秉持“服務航運”的根本宗旨，對促進各國間的航運技術合作，鼓勵各國在促進海上安全，提高船舶航行效率，防止和控制船舶對海洋污染方面采取統一的標準等工作開展貢獻斐然。在海上安全形勢以及環保要求日益提高的新形勢下，滿眼生機轉化鈞，天工人巧日爭新，IMO建立起一套全新的適應新航運形勢的機制和管理辦法，突破重圍，不斷創新與完善。未來，IMO對航運監管的思路將更加明晰，如何更好地詮釋和扮演好航運監管的角色，如何發力，相信IMO在以后的工作中會給眾人更多答案。