養(yǎng)老服務(wù)工作面臨的困境與出路——以合肥市為例

崔婧婧，周根才

（中共長豐縣委黨校，安徽 長豐231199）

人口老齡化已快速到來，不僅帶來了新型的市場領(lǐng)域，也給社會帶來了壓力和挑戰(zhàn)。老年人群的需求隨之增加，供給相對缺乏。養(yǎng)老服務(wù)工作，不僅要拓展新服務(wù)更要利用好現(xiàn)有的資源。合肥市在經(jīng)濟(jì)、文化和地域等方面，與全國的大部分城市都有一定的相似之處，尤其是發(fā)展模式和進(jìn)程具有一定的典型性。合肥市養(yǎng)老服務(wù)面臨的現(xiàn)狀和問題也是其它一些城市所急需解決的現(xiàn)實問題。本文以從合肥的調(diào)研數(shù)據(jù)入手，分析養(yǎng)老服務(wù)面臨的困境，并探索解決養(yǎng)老服務(wù)問題的出路。

1 合肥市養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀分析

1.1 老齡人口快速增加，市場需求前景廣闊

老齡人口增幅顯著，老年服務(wù)業(yè)市場潛力大。合肥市老齡人口和老齡事業(yè)統(tǒng)計報告表明 （見表1），合肥市老齡人口總數(shù)在逐年增加，老齡人口占總?cè)丝诘谋嚷食手鹉晟仙厔荨?011年至2013年合肥市老齡人口占總?cè)丝诘谋嚷史謩e為15.87%、16.32%和16.62%。2011年、2012年和2013年全國老齡人口占全國總?cè)丝诘谋壤謩e為13.7% 、14.3%和14.8%。合肥地區(qū)老齡人口增幅高于全國平均水平。然而，無論是地方還是全國，老齡人口都在快速增長，給養(yǎng)老服務(wù)帶來挑戰(zhàn)的同時，也將推動老齡服務(wù)市場發(fā)展。由于老年人自理能力部分或全部喪失，需要獲得各種臨時性或長期性的照料，是社會服務(wù)的高需求人群，針對老齡化帶來的剛性服務(wù)需求，必須建立成熟的社會化養(yǎng)老服務(wù)體系[1]。

表1 合肥市人口老齡化變化情況

1.2 養(yǎng)老服務(wù)模式單一，各類機(jī)構(gòu)供給不平衡

當(dāng)前，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的存在形式仍以公辦機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)模式單一。一方面民間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中所占份額明顯較少。表2中顯示，2009年到2013年期間，合肥市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分別是36所、36所、34所、37所和46所，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量是民辦的3倍以上，民辦機(jī)構(gòu)的增幅也遠(yuǎn)低于公辦公營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，促使兩種模式數(shù)量差距逐年加大。另一方面公辦公營養(yǎng)老服務(wù)模式仍以敬老院為主，公辦民營和民辦公助等形式的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏。調(diào)研中，我們了解到，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)90%以上是以敬老院的形式存在的，從2012年開始在一些社區(qū)建立了居家養(yǎng)老服務(wù)中心或居家養(yǎng)老服務(wù)站，才增加了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的多樣性。敬老院形式的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)過多，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏，單一化的養(yǎng)老服務(wù)與老人多樣化的需求產(chǎn)生較大偏差。

表2 合肥市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分布情況

1.3 養(yǎng)老床位分布不均，不足與浪費(fèi)并存

從表3合肥市的養(yǎng)老床位分布可以看出，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)擁有的床位數(shù)量明顯少于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位數(shù)，如2011年合肥市擁有總床位27997張，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中只有5518張，敬老院中有21998張，相差近4倍。此外，在床位增幅上，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也大于民辦機(jī)構(gòu)。在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部，敬老院一直占有絕大部分的份額，例如，2010年敬老院擁有的床位數(shù)占了公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)全部床位數(shù)的約98%；到了2013年，合肥市居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）大量建立起來，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的其它床位數(shù)相應(yīng)快速增加。與此同時，不可忽略的一個問題是，養(yǎng)老床位的空缺明顯，而敬老院的入住率一般不超過60%，這就造成約40%的床位浪費(fèi)，如2011年合肥市敬老院的21998張床位中就有約8799張床位閑置，造成資源浪費(fèi)，不利于社會化養(yǎng)老服務(wù)的健康持續(xù)發(fā)展。

表3 合肥市養(yǎng)老床位分布情況

2 養(yǎng)老服務(wù)面臨的困境所在

2.1 具體規(guī)劃與考核機(jī)制的缺乏導(dǎo)致職能部門的缺位

一是缺乏具體的分類指導(dǎo)。我國民政部相繼頒布實施了一系列政策、法規(guī)，如《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》和《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》等，明確要求做好養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)工作，各地也相應(yīng)出臺了相關(guān)政策，但各地文件大多數(shù)是綱領(lǐng)性，沒有對具體工作做出具體詳細(xì)的明確規(guī)定，因而在基層養(yǎng)老服務(wù)的具體工作中，許多部門存在著服務(wù)對象狹隘，考核機(jī)制不夠完善，具體工作缺少抓手等問題。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社居委的有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)工作基本上還是停留在“五保戶”老人身上，對于“三無”老人、失能、半失能老人以及數(shù)量較大的“空巢”老人的關(guān)注很少，工作存在較多盲點。二是缺乏全面的考核機(jī)制。當(dāng)前，對于“空巢”老人和“三無”老人的相關(guān)工作缺乏具體要求和評估考核機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的養(yǎng)老服務(wù)工作相對被動，上級主管部門有要求的，完成得較好，特別是對于有考核要求的事項，一般都能夠按照要求做到。而對于“三無”老人、失能、半失能老人和“空巢”老人的養(yǎng)老問題，因為沒有具體評估考核要求，容易導(dǎo)致被放任。

2.2 現(xiàn)存體制障礙導(dǎo)致了民辦機(jī)構(gòu)難以發(fā)揮有效作用

為鼓勵民間資本投入到養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，2012年民政部出臺了《民政部關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實施意見》指出，鼓勵民間資本參與居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，明確六條落實民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)惠政策，包括土地、資金和稅收等方面[2]。然而，民間資本真正落實到養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域面臨著各種問題。調(diào)查情況顯示，合肥市的養(yǎng)老服務(wù)主要是以政府為主導(dǎo)、以敬老院為模式的機(jī)制。社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)相對缺乏，社會化養(yǎng)老服務(wù)提供方式明顯不足，實際情況表明，民辦養(yǎng)老模式無論是在機(jī)構(gòu)數(shù)量上，還是在床位數(shù)量上都明顯地缺乏，所占總量的比例不到四分之一,民資參與養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展空缺很大。這其中既有民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營理念和管理模式相對落后的原因，也有民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻高，土地審批難，政府相關(guān)配套機(jī)制不健全等因素。

2.3 養(yǎng)老服務(wù)意識不強(qiáng)導(dǎo)致了對空巢老人的關(guān)愛缺失

人們對養(yǎng)老服務(wù)社會化認(rèn)識較模糊，對社會養(yǎng)老方面認(rèn)識比較片面，大部分人還是把養(yǎng)老歸為家庭層面，未完全接受全社會參與的新觀念。現(xiàn)代年輕人的人生觀和價值觀多元化，他們不想與老人一起生活，加劇了空巢老人的出現(xiàn)。在勞動力輸出的農(nóng)村，青壯年勞動力外出務(wù)工后，留下的基本都是留守的兒童和空巢的老人。合肥市所轄的X縣2013年有14.26萬老齡人口，其中空巢老人就有22598人，占了老齡人口的15.85%。一些自然村基本變成了空心村，剩下的都是老人，這些老年人幾乎無人照管，晚境凄涼。這些已經(jīng)步入遲暮之年的老人對精神慰藉的期許特別強(qiáng)烈。但實際工作中，針對高齡老人的專項服務(wù)很少，關(guān)愛嚴(yán)重缺失。

2.4 養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)缺失導(dǎo)致了服務(wù)人才供給不足

無論是家庭養(yǎng)老模式，還是居家養(yǎng)老模式和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式，都缺乏受專業(yè)訓(xùn)練的服務(wù)人員，難以滿足老人的需求，志愿者隊伍發(fā)展緩慢。合肥市所轄的C縣2013年有老齡人口12.95萬人，而相對穩(wěn)定的養(yǎng)老服務(wù)人員只有246人，最高學(xué)歷是大專，服務(wù)人員和人才嚴(yán)重缺乏。大部分機(jī)構(gòu)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不愿意花高價聘請正規(guī)的專業(yè)護(hù)理人員。在一般的養(yǎng)老場所，現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)人員多為下崗或農(nóng)村務(wù)工人員，只能從事些簡單的日常生活護(hù)理工作，醫(yī)療、心理咨詢方面知識存在明顯空白。志愿者隊伍的組織機(jī)構(gòu)缺乏，民政部門因資金來源和安全等因素難以組織志愿者隊伍，各單位自己也缺乏參加志愿活動的積極性和習(xí)慣性。

3 完善養(yǎng)老服務(wù)的路徑探索

3.1 堅持創(chuàng)新，規(guī)劃好養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)

一是在養(yǎng)老服務(wù)規(guī)劃方面，各地政府部門要優(yōu)先規(guī)劃好養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)建設(shè)。社區(qū)建設(shè)中，形成長效機(jī)制，對養(yǎng)老服務(wù)做到事先規(guī)劃，在每年的地區(qū)規(guī)劃中預(yù)留養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)空間，并且把這種規(guī)劃延伸到小區(qū)建設(shè)中，形成較為完整的居委會、街道、社區(qū)三級養(yǎng)老服務(wù)制度體系，明確養(yǎng)老服務(wù)的工作內(nèi)容、規(guī)范、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等，確保社區(qū)養(yǎng)老的常態(tài)化和可持續(xù)化[3]。二是在養(yǎng)老服務(wù)用地政策方面，各地政府要優(yōu)先保障養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)用地的土地劃撥問題。土地保障是第一需求，建立養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)政府要在土地上給予支持。對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，采用適度放寬供地策略，在地價上按照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)給予其享受優(yōu)惠政策。屬出讓土地的，按照規(guī)定降低土地出讓金收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對征用或使用集體所有的非耕地建設(shè)社會養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施工程，按照國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)給予優(yōu)惠或減免。三是在養(yǎng)老服務(wù)稅費(fèi)征收方面，各級政府及相關(guān)部門要認(rèn)真落實稅費(fèi)扶持政策。對福利性、非營利性老年服務(wù)機(jī)構(gòu)，暫免征企業(yè)所得稅，我國相關(guān)法律規(guī)定，對民間資本舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或服務(wù)設(shè)施提供的養(yǎng)護(hù)服務(wù)免征營業(yè)稅。

3.2 拓寬籌資渠道，建構(gòu)合理的養(yǎng)老服務(wù)資金籌集

政府要在理順各種關(guān)系的前提下，拓寬籌資渠道，堅持以政府為主導(dǎo)、社會為主體的原則，積極爭取民間資本和慈善機(jī)構(gòu)對老齡化事業(yè)的支持，一方面，政府要加大養(yǎng)老服務(wù)的公共財政投入。確保養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)有穩(wěn)定的資金來源。另一方面，鼓勵和吸納民間資本加入到養(yǎng)老服務(wù)中來。按照福利多元主義觀點，福利不一定全由國家包攬，民間社會也應(yīng)參與，福利供應(yīng)可以來自四個方面，即國家、家庭、商業(yè)部門、資源機(jī)構(gòu)[4]。宣傳上，弘揚(yáng)中華民族傳統(tǒng)的敬老美德，提高全民的慈善意識，進(jìn)一步創(chuàng)新勸募和捐贈方式，鼓勵人們積極投入各種性質(zhì)的老年人福利志愿工作。政策上，采取鼓勵性政策，吸引更多的民間組織、企業(yè)等為養(yǎng)老服務(wù)體系進(jìn)行投入。

3.3 創(chuàng)新管理模式，提升公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)水平

一是采取“一院兩制”模式利用敬老院的空余床位。“五保”老人數(shù)量逐年減少，敬老院入住率低，資源浪費(fèi)已成公認(rèn)事實。這與我國養(yǎng)老床位緊缺，非五保老人進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老難形成鮮明對比。鑒于此，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要改革，達(dá)到養(yǎng)老資源集約利用目標(biāo)。“一院兩制”模式即把敬老院的老人分為“五保”老人和“非五保”老人進(jìn)行分類管理。對于“五保”老人按照常規(guī)管理，對于“空巢”和“失能、半失能”等“非五保”老人，通過低收費(fèi)方式對其進(jìn)行有償服務(wù)。二是成立“敬老院居家臨時服務(wù)站”。即在敬老院內(nèi)設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)站，對于臨時需要照顧的老人，采取臨時收容的形式，予以提供有償服務(wù)。這樣，既可以充分利用敬老院內(nèi)人力、物力資源，又可以拓展服務(wù)面，給需要的老人提供幫助。三是改善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的內(nèi)部環(huán)境。物質(zhì)方面，加強(qiáng)硬件設(shè)施的建設(shè)與改造，讓老人們有多樣的活動設(shè)施。精神方面，豐富老年的業(yè)余愛好，給老人們提供一定的閱讀、書法等場所，針對老年人的心理健康的指導(dǎo)，讓他們的晚年生活更精彩。

3.4 整合社會資源，充實養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才隊伍

一是充分利用高校資源優(yōu)勢培養(yǎng)專業(yè)護(hù)理人員。建立政府職能部門與高校人才培養(yǎng)培訓(xùn)聯(lián)動機(jī)制。培訓(xùn)模式可以多樣化，既可以是分為學(xué)制培養(yǎng)模式，也可以采取短期培訓(xùn)和代訓(xùn)等模式。二是嚴(yán)格規(guī)范專業(yè)人員隊伍。對于從事養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員隊伍的人員實行持證上崗制度，對于已在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的人員應(yīng)該對其進(jìn)行定期培訓(xùn)、考核，按規(guī)定發(fā)放資格證書。三是成立專門的志愿者機(jī)構(gòu)，發(fā)展志愿者隊伍。宣傳志愿服務(wù)理念和公民意識，使志愿者們利用自己的專業(yè)特長給老年人送去溫暖與關(guān)愛，促使志愿服務(wù)成為一種社會風(fēng)尚和長效機(jī)制。

[1]敬乂嘉.從協(xié)作角度看我國居家養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展與管理創(chuàng)新[J].復(fù)旦大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2009（5）：133-140.

[2]民政部關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實施意見 [EB/OL].(2012-07-24)[2014-05-12].http://www.mac,gov.cn/article/zwgk/fvfg/shflh shsw/201209/20120900353635.shtml.

[3]韓俊江.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)多元化體系建構(gòu)[J].社會保障研究，2012（6）：35-38.

[4]劉曉靜.中國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的理念、路徑及對策[J].河北學(xué)刊，2013（2）：122-125.