淺析新型農村社區自治管理行政化問題

楊圣丹

摘 要：新型農村社區不僅是統籌城鄉協調發展的著力點，更是創新基層民主制度的重要平臺，旨在打破具有行政依附性的傳統農村治理體制，為農民自主管理社區公共事務，實現人民當家做主提供制度保障。探討了新型農村社區自治管理行政化的表現，分析了導致新型農村社區自治管理行政化的原因，提出了新型農村社區自治管理去行政化的對策。

關鍵詞：新型農村社區；自治管理；行政化

中圖分類號：D601 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）12-0011-02

黨的十八屆三中全會首次提出要推進國家治理體系和治理能力現代化，而治理現代化建設的突破點是群防群治，健全以城鄉社區黨組織為核心、以群眾自治組織為主體、社會各方廣泛參與的新型城鄉社區管理服務體系，通過群眾自治，讓群眾自己組織起來解決自己的問題。努力把城鄉社區建成政府社會管理的平臺、居民日常生活的依托、社會和諧穩定的基礎。新型農村社區正是適應社會結構的轉型而出現的，它相對于傳統村落擁有更完善的公共服務配套設施、更民主的管理方式，相對于城市社區它是以現代化農業生產方式支撐起的以農民為主體的自治管理單元。然而由于我國行政管理體制等因素的影響，新型農村社區的自治管理仍存在明顯的行政依附現象，影響了社區自治管理中公民主體作用的發揮。

一、新型農村社區自治管理行政化的表現形式

（一）自治管理工作重形式、輕實質

可以說，“現有的新型農村社區治理模式是在保持政治與行政控制的前提下，形成一種新型農村社區自治管理的假象，用基層自治的表象掩飾了基層社區中政治與行政管理實質，對建立新型農村社區自治管理模式極為不利。”[1]新型農村社區自治管理在價值理念和工作原則上，賦予了社區居民自主決策的權力，是對農民自我能力的一種肯定，也是農民自治能力提升的一種體現。但是在社區實際建設和管理中，多年形成的自上而下的行政力剝奪了農民的這種權利，農民往往成為公共決策的被動接受者，計劃的被動執行者，尤其在新農村社區建設過程中所涉及的征地補償、社區規劃等與農民利益關系密切的公共事務，農民更是缺乏合法有效的參與途徑。“在這種傳統管理模式中，管理者和農民之間缺乏溝通和信任，甚至有些情況下演變為對立和沖突，導致新型農村社區管理無法執行。”[2]

（二）社區自治組織和基層政府之間傳統隸屬化關系沒有改變

《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》曾明確規定基層政府與村委會是“指導與被指導”的關系，因此，在新型農村社區中，由社區居民選舉產生的社區居委會與政府的派出機構街道辦事處之間也應該是一種指導與被指導的關系。但現實中，兩者之間的關系傳承了傳統農村自治體制中基層政府和村委會的關系，街道辦事處實際上主管著新型農村社區自治單位的大部分公共事務，社區居委會也把工作重心放在了完成政府安排的任務上。總之，在市場經濟條件下，社區公民的公民意識不斷加強，農村的經濟、社會結構發生變化，農民迫切要求建設更合理的社會管理體制。而行政化色彩較濃的社區自治管理模式在一定程度上挫敗了村民自我管理、自我教育、自我服務的積極性。

（三）公民非制度化參與現象增多

鄧小平指出“城市搞得再漂亮，沒有農村這一穩定的基礎是不行的。”[3]新型農村社區是我國社會轉型期制度化的產物，社區在興建過程中常因征地拆遷、評估分房、資金補貼等因素的影響，與農民群眾產生利益糾紛。同時新型農村社人員流動性大，公民異質性增強，公民的價值觀發展日益多元化、利益訴求也增多，這就需要新型農村社區建立起民主的自治管理體制。但目前新型農村社區自治管理中，一些公民因參與渠道不足和受教育程度低等因素的影響，常采用非制度化或非法的參與形式表達自身的利益訴求，例如因征地拆遷導致的群體性事件和因自治選舉導致的暴力事件等。2009年遼寧省北鎮市趙營子村村民李東輝在被選為村委會主任后，因“有賄選行為”遭到舉報后未能成功擔任村干部，一怒之下他將舉報人一家5口全部殘忍殺害。非制度化或非法的參與形式的存在是在新型農村社區自治管理行政化模式下，政府對社區公共事務的管理缺乏民主協商，群眾基礎不足、利益訴求渠道不暢導致了一些公民的非理性化的參與方式。

二、新型農村社區自治管理行政化的原因

（一）國家行政管理的過多干預

我國新型農村社區建設不像西方國家社區的形成那樣是經過長期自然地形成，更多的是由政府主導和推動，黨和政府的政策支持是新型農村社區建設的最大保障和后盾。一般來講基層群眾自治是對基層政府行政權利的消解，層政府為保持對基層社區絕對的控制，促進行政任務在基層社區的順利推行，常決定和干預新型農村社區治理的相關事務，“往往將自己的權力滲透到最基層的社區，使基層的自治管理行政化，基層社區組織的權力也經常變為地方行政權力的一個組成部分。”[4]所以在社區管理中基層政權組織一般把村民自治組織看作下屬機構，直接對其發號施令，形成一種領導與服從的關系。基而社區管理者因忙于應付基層政府的任務安排，擠壓了社區自治管理的空間，影響了新型農村社區治理中公民參與的行為效度，壓抑了新型農村社區自治管理的主動性和積極性，使社區管理嚴重依賴于政府行政部門。

（二）各利益主體之間的關系不明確

一方面，基層政府與社區居委會關系不明確。基層政府把社區居委會當作自己的行政下級或派出機構，社區管理者的選任、財政撥付等重要事項均由鄉基層政府控制，基層政府常以操縱社會資源分配方式影響社區公共事務的決策和管理，社區居委會對此只能是“忍氣吞聲，任勞任怨”；另一方面，社區黨支部與社區居委會關系不協調。《村民自治委員會組織法》只明確了黨組織領導的核心地位和基本職責，卻沒明確具體的操作方式和方法，導致有的社區黨支部過多地干預社區公民自治。“有的社區支部書記把黨的領導簡單理解為社區支部的領導，甚至是支部書記的個人領導，而有的社區居委會產生后，認為自己是社區多數公民選舉出來的，有群眾基礎，腰桿子硬，因此，不把黨支部放在眼里，重大事情不向黨支部請示報告。”[5]

（三）自治管理資源的匱乏限制了自治管理能力的發展

社區資源是指能夠服務社區管理的人、財、物、技術的各種要素，是社區建設和管理的出發點，我國新型農村社區自治管理普遍存在資源匱乏的問題。首先是物質資源的匱乏。馬克思曾說“消除城市與鄉村之間的對立是社會統一的首要條件之一，這個條件又取決于許多物質前提。”[6]新型農村社區管理本身并不直接創造物質財富，只能從其外部獲取資源以實現治理。但政府部門對社區管理財政的投入相對甚微，社區系統和外界進行資金、物品、信息等交流的時候經常處于被動的狀態。其次是人力資源的匱乏。目前新型農村社區管理者多是傳統村落原班人馬，大多數參與社區管理工作的人員沒有經過專業的培訓，缺乏社區管理專業知識和實踐經驗。他們所具有的管理知識多與時代脫節，缺乏運用科學管理方法和能力，難以滿足社區對高質量專業管理的需求。所有這些又進一步增加了社區自治理管理對政府的行政依附。

三、改善新型農村社區自治管理行政化的措施

（一）加強新型農村社區自治管理干部隊伍建設

“十二五”規劃中針對社區工作人才隊伍建設提出要“完善優秀人才服務社區激勵機制，推進社區工作人員專業化、職業化。”[7]在新型農村社區基層選舉中要堅持與時俱進的原則，以“三個代表”思想和改革創新精神，選拔思想好、作風正、有創新意識和市場頭腦的中青年人才，按照農業現代化建設的要求，進行崗前培訓，實踐能力培訓。全面啟動新型農村社區干部現代化素質教育工程，提高帶頭人帶領群眾致富奔小康的能力。切實促進實施鄉村精英參與社區管理，因為鄉村精英對本社區的經濟發展實際情況、資源、農業特色等情況熟悉，可以制定出因地制宜、切合實際的新型農村社區經濟發展策略。通過新型農村社區自治管理中干部人才的更新，從內部提升社區自治管理的執行力度，能有效防止對政策的行政依附。

（二）改革兩委及與基層政府的關系，在上下關系的結構上消除行政化

基層黨組織對于農村社會管理實施主要的領導和監督作用，在新型農村社區內部通過基層黨支部參與新型農村社區管理。基層黨組織主要監督和規范新型農村社區自治管理的民主規范執行，通過建立社區黨組織實施居民自治民主選舉，同時充分發揮黨員的模范帶頭作用促進社區發展。基層政府部門應以支持者、協助者和監督者的角色，通過行政管理方式為新型農村社區建設提供財政支持和政策扶植新型農村社區建設，完善新型農村社區自治管理的公共服務設施，為促進新型農村社區治理中公民有效參與創造良好的制度條件和文化氛圍，而不是直接對新型農村社區自治管理中的公共事務進行操縱。同時，新型農村社區的管理權力由新型農村社區居民共同支配，事關社區的重大決策需由社區居民代表大會行使決策權，在權利上為公民參與社區治理、自主決定社區的公共事務提供更大的運行空間。

（三）調動開發內外資源，提升社區自治管理水平

新型農村社區自治管理水平的提升，首先需要建立起由政府主導，社會各類組織、普通公民多元參與新型管理體制。同時注重新型農村社區社會資本的重構，社會資本是農村社會中基于血緣關系、地緣關系、相同的價值取向和信仰而形成的人際及組織關系網絡[8]，是強化公民社區歸屬感，促進公民有效參與社區治理的重要因素。其次，逐步完善社區財務制度。就目前全國范圍內的新型農村社區財務來看，政府撥款仍是社區財力的主要甚至是唯一來源。這種主流的財務模式很難維持社區長足發展的需要，經費不足問題嚴重，這種情況不僅導致社區工作的開展步履維艱，同時也加重了社區對政府的依賴。社區管理者需主動尋求外界的財務支持主體，同時加強社區內部成員的財務管理，保障社區管理經費來源多元化，通過內外協調來保障社區管理的獨立性、自主性。

參考文獻：

[1]林聚任，鄢浩潔.拆村并居下的農村社區管理創新[J].人民論壇，2011（9）：46.

[2]周瑞金.社會管理的歷史、現狀與創新[J].炎黃春秋，2012（4）：6.

[3]鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：66.

[4]王勇.淺析社會穩定與社會管理創新[J].求是，2011（2）.

[5]方曉悟.村民自治制度建設中的難題探析[J].江東論壇，2007（3）：26-28.

[6]馬克思恩格斯全集：第3卷[M].北京：人民出版社，1972：57.

[7]中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要[M].北京：人民出版社，2011：26.

[8]吳南.社會資本與農村社區治理——以陜西農村為例[J].理論界，2013（3）：66.