從全球視野看中國反腐

廖燃

全球反腐敗運動從1995年在北京舉行的第七屆全球反貪大會算起，歷經了三波發展高潮。以《聯合國反腐敗公約》和《經合組織反對在海外行賄公務員公約》《歐洲理事會民法反腐敗公約》為代表的一系列全球性和地區性公約的制定和實施，為腐敗的定罪、打擊制定了完備的法律框架。而《沃爾夫斯伯格全球私營銀行反洗錢指引》和《國際律師協會專業規范》等，則為各種不同行業和專業，制訂了相應的規范和指引。腐敗從昔日的“禁忌”驟變為人神共憤、全民共誅之罪行；反腐敗也從“抓貪官”轉向全面推進國家廉政體系的建設，改善政府管治能力和促進公司治理透明。特別值得指出的是，以2001年美國發生的“安然”和“世通”公司的丑聞為標志，反腐敗從傳統的打擊公共領域腐敗擴展到私營領域；反腐敗國際法律規范的制定重點，也從懲治收受賄賂的公務員轉向提供賄賂的公司和商界一方。這是因為，腐敗是全球化的衍生物，跨國公司作為全球化最有力的推動者，提供了全球跨國直接投資的90%、全球貿易總量的65%和全球技術交易總量的80%。許多跨國公司富可敵國，其一年的營收，遠遠超越許多主權國家。如果我們只關心索馬里的政府腐敗，而對匯豐銀行的瑞士私人銀行部門涉嫌幫助客戶逃稅丑聞置若罔聞，那顯然是撿了芝麻丟了西瓜。根據世界銀行2001年對全球3601家外貿公司的調查，有40%的公司分別在69個國家通過賄賂進行商業活動，賄賂金額占全球交易額的10%～20%；1994～2001年，全球有400多家跨國公司對100多個國家政府官員進行了賄賂，爭取價值200多億美元的采購。可見，反腐敗如果再局限于傳統的“反貪”，就失去了意義和著力點。這就是我們為什么不能把反腐敗曲解為“反貪”或“反貪腐”。

與此同時，2008年的全球金融危機以后，美國、歐盟和日本等主要國家相繼陷入各種債務危機和經濟衰退之中。需求不足、債臺高筑、投資低迷的狀況繼續對它們的經濟復蘇構成挑戰。為了提振經濟，廣辟財源，西方國家政府加強對商業賄賂和偷稅漏稅的打擊，要求公司和銀行加強內部管制，增加報告透明，嚴查公司和個人的偷稅漏稅行為。根據世界銀行的統計，腐敗在全球每年造成的損失大約為200億～400億美元，而這樣的損失主要發生在發展中國家；但是，根據其他各種來源的統計，全球跨國公司的資金非法轉移每年卻高達9000億美元，全世界在2010年的偷稅漏稅總額在21萬億至31萬億美元之間。根據德國稅務工會的估計，偷稅漏稅每年給德國造成的損失即達到300億歐元。德國偷稅者要交納的總金額達到4000億歐元。如何增加私營領域管治透明，打擊偷稅漏稅，增加政府稅收就成了西方國家的頭等大事。在這種背景下，西方國家或是加強執法，或是制定新法，嚴打海外腐敗和賄賂行為。2008年底以來，美國就大大加強了《反海外腐敗法》的執法力度；英國則在2013年制定、實施新的《反賄賂法令》。

這種新的執法趨勢，具有以下幾個特點：第一，它們擴充了賄賂的定義，增加了新的犯罪罪名：只要是提供、允諾或實際給予賄賂；要求、同意或接受賄賂，就構成犯罪行為。第二，該法令特別針對公司高級管理人員，訂立了公司因為沒能預防賄賂發生的“公司犯罪”；第三，賄賂外國公職人員。最重要的是，這種新的執法趨勢，極大地擴展了某些國家的法律管轄范圍，擴展到本國公司在海外的任何運營地域；西方國家執法當局還提高了懲罰的力度：賄賂一經定罪可判監禁10年，且罰款沒有上限。這就是我們近年不斷看到歐美國家對陷入腐敗犯罪的公司動輒處以幾億甚至數十億天價罰款的背景。這種執法新趨勢，將對全球性腐敗起到打擊和抑制作用。

從這樣的國際背景，審視中國自十八大以來迅猛推進的反腐敗運動，我們不難看出，新一屆領導班子以鐵腕反腐為改革開路，有其內在的邏輯和必然，產生了強烈的震懾，不可能用“打擊政敵”來形容。新的反腐敗浪潮席卷政法、軍隊、能源、金融、科教和文藝等眾多領域，掃蕩了四川、山西和云南等地方幫派，上百名省部級高官落馬。這一輪反腐敗浪潮在很大程度上清除了各種利益集團對進一步改革的頑強抵抗，破除了反腐敗制度建設的障礙。國有企業改革，過去要么推不動，要么部分淪為權貴鯨吞、豪奪國有資產的過程。而官員財產公開制度，呼喚了三十年，仍提不到議事日程上來。經過這兩年的反腐攻堅，才開始扭轉局勢。為了保護國有資產，防治洗錢，撒下追捕貪官的天網，中國還在全球范圍內展開“天網”行動和“獵狐”行動，2014年北京APEC，還發表了反腐敗宣言，建立了APEC反腐敗執法合作網絡，中國開始主導國際反腐敗運動的議程。

未來幾年，中國要繼續把反腐敗運動推向前進，勢必加強法治建設。但是當務之急，不是要制定一部華而不實的《反腐敗法》。中國并不欠缺法律條文，而是有法不依、執法不嚴。在這種情況下，依法治國的重心，應該放在懲戒、預防和教育。為了提高法律的威懾力，中國首先要修訂現行《刑法》，按照《聯合國反腐敗公約》的要求，修訂與腐敗有關的犯罪條文，改變目前《刑法》對腐敗犯罪定義模糊、寬松、籠統，入罪門檻過高、實際執行與法律條文差距過大，刑罰等級籠統，削弱法律威懾力的狀況。中國應按照《公約》規定，把賄賂從實際收受錢、財、物擴大到“能滿足受賄人各種生活需要和精神欲望的一切財產性和非財產性利益”，且只要是“許諾”或“提議給與”即構成犯罪。中國應該在懲罰腐敗犯罪中更多運用《民法》，提高對腐敗犯罪的經濟懲罰和專業懲罰。

要讓中國的反腐敗運動持續、健康發展，中國應制定《資訊公開法》和《舉報者保護法》：中央和地方政府的預算必須透明公開，讓人們了解政府稅收是否有效用于改善民生的發展項目。現行的《政府信息公開條例》和最高檢察院的保護舉報人規定應該上升為全國性法律，以更好保障人民群眾的知情權和監督權，保護舉報腐敗的公民，特別是記者和微博作者。

中國的“反四風”運動有效制約了“三公消費”，官員對于收受奢侈品禮物有所收斂。但為了長治久安，還必須建立起官員財產公示制度，才能有效制約官員利用手中權力謀取私利。中國必須盡快在全國推廣運行新的公民不動產統一登記制度，以有效監控公職人員一夜暴增的財富是否與其收入相符。與之配套的是，還應盡快制定“公開登記注冊贏利收益持有者”的法律規范，保護和監督公民的資產，打擊皮包公司和海外秘密賬戶，進一步有效打擊洗錢和資金外流。

伴隨著過去十年中國反腐敗運動的發展和改革的推進，中國的經濟也在西方一片唱衰聲中保持高位增長。中國入世13年，外貿總額從2001年的5098億美元上升到2014年的43030億美元，成為世界上第一大出口國和第二大進口國；與此同時，中國成為資本凈輸出國，2014年中國對外投資額達到1200億美元。中國對世界的貢獻，從“中國制造”開始轉向“中國資本”。在這樣的經濟規模新光環下，中國的海外投資和建設，備受國際社會關注。

過去10年，中國企業開始“走出去”，在海外投資越來越多；現在，“一帶一路”正在鋪開，圍繞著基礎設施、產業投資、資源開發等領域，中國和沿線有關國家的重點合作項目陸續上馬。未來，將會有更多的中國企業走出去，參與到“互聯互通”的建設當中。但是，如此大規模的海外合作開發和建設，不可能一帆風順，前邊的坎坷和陷阱都有很多，尤其是在中國崛起、打破國際勢力格局的大背景下。中國企業必須學習和掌握新的國際游戲規則，在加強公司治理、提高公司報告透明方面，努力適應新的全球反腐敗規范和要求，按照透明、廉潔和問責的要求，建立公司內部反腐敗制度，建立健康的企業文化。只有這樣，中國企業才能在海外激烈競爭中生存和盈利，實現可持續發展。