東南亞航運通道安全合作機制研究

陳飛兒， 左志維， 馮 桂

（1.上海交通大學，上海 200240；2.北京大學，北京 100871；3.浙江省安全生產科學研究院，浙江 杭州 310012）

東南亞航運通道安全合作機制研究

陳飛兒1， 左志維2， 馮 桂3

（1.上海交通大學，上海 200240；2.北京大學，北京 100871；3.浙江省安全生產科學研究院，浙江 杭州 310012）

東南亞航運通道是國家能源等運輸的關鍵路徑，其利益攸關方形成了眾多的安全合作機制。已有文獻對安全合作機制的必要性、有效性和可行性進行了充分闡釋，但對其困難性未有全面研究。為此，以馬六甲海峽為例，從航運通道安全的定義和內涵入手，介紹現有的安全合作機制，并應用建構主義理論和新制度經濟學方法探討了合作機制的形成、集體行動的困境以及制度變遷的原因和趨勢，提出新的安全合作機制。

航運通道安全； 安全合作機制； 建構主義； 新制度經濟學

一、航運通道安全的定義及表現

目前國際關系學界普遍認同的安全的定義是沃爾弗斯1952年提出的。“安全可從兩個層面解釋：從客觀上講，表明對所獲得的核心價值不存在威脅；從主觀上講，表明不存在此類核心價值會受到攻擊的恐懼。”[1]航運通道的核心價值主要體現在戰略、經濟、環境、航行等四個方面，航運通道安全也可以從這四個層面展開：戰略安全（運輸士兵及物資、軍艦及潛艇航行的通道、戰略封鎖、外交軍事威脅）、經濟安全（貿易特別是能源和大宗原料貿易）、環境安全（船載化學品、有毒有害輻射物質、原油等泄露）和航行安全（航行暢通、人為因素如海盜和自然因素如臺風對人身和財產造成的威脅）。近年來，國際關系學界重新審視安全發展的新動向，提出了傳統安全和非傳統安全的分類[2]。關于航運通道安全，本文將戰略安全和航行安全歸入傳統安全范疇，將經濟安全和環境安全歸入非傳統安全范疇。

東南亞地區的航道具有極其重要的戰略、經濟、環境和航行方面的價值，在二戰結束之后的60多年中，這一價值反復得到了驗證[3]。東盟作為區域內最重要的集體安全組織迅速擴大影響，并最終形成了東盟十國的陣容，區域內的所有國家（東帝汶除外）均已加入。這一階段，傳統安全之外的諸多威脅日漸凸顯，并日益成為棘手的新的安全問題，比較重要的是環境問題和海盜問題[4-5]。

二、航運通道安全的國家主體

航運通道安全成為一個國際性問題，是多重因素共同作用的結果，最核心的原因仍是國家利益問題[6]。然而，不同國家在這些航道上的利益有著根本的差異，他們擁有的維護安全的能力和意愿千差萬別。本文將東南亞航道安全的國際關系主體界定為7個國家，分別是區域內國家——印度尼西亞、馬來西亞和新加坡，區域外國家——美國、中國、日本和印度。選擇的標準是這些國家在馬六甲海峽的安全問題上有重大國家利益，并且具有一定國際影響力。

亞歷山大·溫特的《國際政治的社會理論》提出，國際政治的最基本假設是無政府狀態，建構主義的最大特點認為無政府狀態不是亙古不變的，而是可以劃分為幾個層次分明的階段[7]。溫特提出的身份—利益框架和結構—施動者框架是對傳統國際關系的重大創新。現階段，東南亞航道（馬六甲海峽）安全牽涉諸國的身份—利益假設如表1和表2所示。

以上分析可看作宏觀層面的國際關系分析，所涉及的身份和利益均為從整體層面考量的結果。合作機制的形成是一個復雜的過程。馬六甲海峽涉及的國家主要有7個，本文擬從局部到全局剖析合作機制的形成及中國在合作機制中的身份定位。

表1 諸國身份

表2 諸國利益

注：“+”個數代表重要程度，“-”代表此處無利益。

三、新—馬—印集體身份的形成

（一）三國的天然稟賦和安全趨向

1.新加坡：利益趨向型和安全弱勢型

在馬六甲海峽的航道安全方面，新加坡是最顯著的獲益者。憑借其獨一無二的地緣優勢，新加坡大力發展航運業，可以說，今天的新加坡是建立在馬六甲海峽這條國際水道上的。但是，由于國家體量極為有限，新加坡的危機意識非常強，不得不較多地依賴其他國家，特別是美國。總體上，這種安全策略對新加坡來說是相當明智的選擇。

2.馬來西亞和印尼：成本規避型和安全強勢型

馬六甲海峽帶給馬、印更多的是一種提供公共產品的負擔，而不能帶來經濟層面的利益（馬六甲海峽一直免費通行，不同于蘇伊士運河和巴拿馬運河）。這直接導致兩國沒有主動地解決馬六甲海峽的安全問題。但是，兩國都擁有大國抱負，至少是區域的大國。兩國在軍事戰略方面強調獨立，反對大國的干涉，積極發展本國軍事實力，因此安全防衛實力其實不弱。

（二）集體身份的形成

表面上看起來差異很大的三個國家在關乎馬六甲海峽安全的議題上達成了穩固的合作關系，即使在安全合作機制日益多元化、多樣化的背景下，三國都力圖對外保持“同一個聲音”，采取一致的行動，這樣的結合可以被認定為安全共同體的雛形[8]。集體身份的形成需要很多因素的共同作用，溫特提出了四個主變量：相互依存、共同命運、同質性和自我約束。前三個是主動變量，第四個是助然變量[7]。

1.相互依存

行為體之間相互依存指的是各個主體之間相互依賴，互動的影響對于不同的主體來說是不對稱的。彭芳從三個方面論證東盟國家之間相互依存程度低。但是，在馬六甲海峽安全維護的微觀層面，沿岸三國的相互依存度相當可觀[9]。馬六甲海峽由三國共有，脫離任何一國的參與都不能形成集體行動，而各自為戰的安全策略往往意味著低效和漏洞。例如，一國在海上追趕海盜時，海盜迅速逃至另一國領海，根據聯合國海洋法公約，追趕海盜的一國執法力量不得未經允許進入另一國領海，即使是處于正當目的（抓捕海盜）。在這種情況下，海盜得以僥幸逃脫。沒有相互之間的合作，打擊海盜之類的安全問題要得以徹底解決幾乎是不可能的。

2.共同命運

行為體具有共同命運指的是每個個體的生存和發展取決于整個群體的狀況。1968年，日本以保證巨輪航行安全的理由對馬六甲海峽進行了廣泛的勘測[10]。1969年，當馬來西亞和印尼政府先后宣布把3海里的領海權擴大到12海里后，日本政府拒絕承認。同年7月，日本在一個國際會議上提出“馬六甲海峽國際化”的主張。日本的諸多言論和行為是出于自身利益，高度關切馬六甲海峽，但在沿岸三國看來，卻不得不應對外來威脅。馬六甲海峽的沿岸三國很快做出合作的選擇，這就是影響深遠的1971年三國聯合聲明，聲明中強調馬六甲海峽的防務由三國共同負責，排斥域外國家的干涉。

3.同質性

組織行為體可以在兩個相關方面相似，即團體身份和類別身份。僅從三國的角度考慮，新—馬—印三國確實差異甚大。但是在航道安全層面，這一假設是可以成立的。三國都是海峽安全的利益攸關方，維護好海峽安全有利于各國的國家利益，三國都缺乏足夠的海上安保力量，都不得不應對域外國家的干涉。三國均為地區性重要國家，都有殖民地歷史。同質性能夠促成合作乃至集體身份的形成，這個身份就是馬六甲海峽安全的保護國，而且是最重要的首要的保護國。

4.自我約束

根據溫特的觀點，以上三點是集體身份形成的有效原因，自我約束則是助然原因。對于群體來說是有益的事情，但對于群體中的國家可能并非如此。馬六甲海峽沿岸三國中，新加坡一直都秉持大國均衡的戰略，形成區域內的大國均勢，這對新加坡來說才是最佳的安全戰略。2004年，最初積極邀請美國的新加坡最終選擇與馬來西亞和印尼妥協，放棄邀請美國，與馬印兩國成立聯合巡邏機制，可認為是自我約束的典型例子。

四、“七國”集體行動的困境

（一）搭便車

搭便車理論最初由美國經濟學家曼柯·奧爾遜在《集體行動的邏輯：公共利益和團體理論》（1965年）一書中提出[12]。在馬六甲航道安全的問題上，日本、中國可以認為是搭便車的典型。以2004年的風波為例，三國不得不付出的代價是加強在安全維護方面的投入，包括安排更多的巡邏裝備和人員等等。日本、中國是馬六甲海峽主要的使用國，在這一輪博弈中，日本和中國并未付出什么，卻享受了航道安全形勢轉好的公共產品[13]。

（二）公地悲劇

公地悲劇最初是由美國學者哈定發表的一篇文章《公地的悲劇》（1968年）提出來的[12]。國際航運通道作為一項公共資源，任何國家都可以通過航道來完成跨國貿易，為自身的經濟發展謀取利益。國際航道長期無法界定產權歸屬，因此沒有人愿意主動約束自己，貢獻自己的資源來維護航道的可持續使用前景，長此以往，國際航道的航行環境會日漸惡劣[14]。

（三）成本收益錯位

在集體行動中，由于各個行為體天然的不同稟賦，集體行動帶來的成本和收益在分配時常常出現錯位的現象。這就意味著成員的行為趨向會很不相同，對于形成集體行動有相當不同的態度。航運安全是國家安全的一個側面，屬于微觀角度的分析。從航運通道安全的四個層面對東南亞航運通道安全所涉“七國”進行微觀身份—利益分析，見表3。

表3 微觀身份—利益分析

合作機制的形成是一個復雜的過程。上文已經提到，馬六甲海峽涉及的國家主要有7個，考慮到新馬印三國采取的一致態度，故將三國視為一體。因此，本文述及合作的主體是沿岸三國、中國、美國、日本、印度。

1.相互依賴

供試甜玉米品種為金中玉［（鄂）農種生許字（2009）第 0010 號，產地為海南］，播種密度為 4.8 萬株 ／hm2。

相互依賴區別于上述“相互依存”，差別主要在于后者的程度更強。本文認為在馬六甲海峽航道安全層面，上述七國呈現出復雜且多樣的相互依賴圖景。綜合來看，中、日需要一條安全通暢的航道保證其龐大的海外貿易。美國在“9.11”之后對于恐怖主義的打擊不遺余力[6]。這就意味著沿岸三國需要提供航道安全這一公共產品。中日的龐大商船隊途經海峽，發生環境污染的概率一直存在，沿岸三國對于環境安全這一國家利益的重視需要中日商船隊在技術層面采取更多的防范措施。新加坡一方面獲益于可觀的航運運輸，另一方面也擔心環境安全。這使得其對安全的維護意識特別強烈，也更加依賴他國的合作。印度的國家利益相對較少，使其可以從容參與到航道安全國際合作機制中。

2.互惠互利

互惠是達成合作的非常有利的方式，但是有幾點需要注意。首先，不是所有主體都遵從利益趨向型的合作模式，有些主體之所以參與到合作機制中，是為了規避可能更大的成本。在現有的馬六甲海峽安全合作機制中，中、日、新、美、印（度）可劃歸利益趨向型，馬、印（度尼西亞）可劃歸成本規避型。馬來西亞和印度尼西亞在馬六甲海峽的利益是戰略安全和環境安全，對兩國而言，均屬于被動類型的利益，即自身無需做出過多努力，只需防止他人的侵害。他們所能換來的只是較好的國際聲譽（打擊海盜）和國內聲譽（維護主權、保護環境）。選擇放棄合作，他們將不得不承受來自國內外的壓力和不滿，因此，他們選擇規避更高的成本來參與合作。

3.重復博弈

博弈可以分為合作博弈和非合作博弈。現實中，行為主體之間的互動是長期的，即通常所說的重復博弈。國家之間的互動可被認為是重復博弈的典型。在戰后的數十年間，這幾個主要國家之間的交往或疏或密，但從未徹底中斷。博弈直接獲益的一方可以采取各種策略，來促使不愿參加合作的一方改變態度。日本曾經提出馬六甲海峽國際化，美國提出進駐馬六甲海峽，都可看做博弈中的具體策略，此外，中、日還提供技術和資金支持，使得合作機制更加平衡，也更具可持續性[14]。

五、安全合作制度變遷的原因和新合作機制的形成

馬六甲海峽的安全合作機制從無到有，從單一薄弱到多樣有效，經歷了較長的發展過程。馬六甲海峽沒能像蘇伊士運河和巴拿馬運河那樣建立一套收費通行系統。馬六甲海峽是一個天然的優良海峽，地理位置優越，其使用的期限可以追溯到約公元4世紀，當時阿拉伯人開辟了從印度洋穿過馬六甲海峽，經南海到達中國的航線。近代以來，國際貿易日益繁榮，越來越多的國家都利用馬六甲海峽來開展海上貿易。幾乎所有的人都認為海峽是公共的通道，不應該為通行而支付任何費用。道格拉斯·諾思采用路徑依賴的原理解釋了經濟制度的變遷，因此獲得了諾貝爾經濟學獎。“路徑依賴可理解為，具有正反饋機制的體系一旦在外部性偶然事件的影響下被系統所采納，便會沿著一定的路徑發展演進，而很難為其他潛在的甚至更優的體系所取代。”[11]長期的不收費歷史形成了一大批實力強勁的既得利益者。最初，馬六甲海峽航道安全機制將海峽沿岸三國作為唯一的安全維護者，即三國承擔了所有的安全維護成本。但隨著海盜問題的日益猖獗，環境問題一再發生，維護航道安全變成了沿岸三國一項沉重的負擔，而且是成本—收益不成比例的負擔。考慮到這種模式的不可持續性以及事實上的低效（海盜問題依舊猖獗），選擇一條新的安全保障機制顯得很有必要。

一種方式是由海峽的利益攸關方派出武裝力量來打擊海盜，維護航行安全。這顯然不能得到三國的同意。另一種方式是由沿岸三國提供聯合巡邏，其他海峽使用國提供資金和技術協助，而不是直接參與武裝力量。這種方式具有可行性，并符合“七國”集體行動的原則。

首先，舊制度轉換到新制度的成本較低。航道的安全巡邏任務依舊由三國聯合負責，只是增加了其他利益攸關方的資金和技術支持，不需對現有制度做大的調整。其次，新制度的運行成本較低。新制度表面上增加了利益攸關方的投入，但是這種投入增強了三國安全機制的效能，使其商船隊的損失大大減少。總體上新制度的運行成本要低于舊制度，新制度解決問題的效能更高，直接的衡量是海盜問題的解決能力提高。綜合看來，這種制度的變遷較為容易實現，而且客觀上增加了各方的整體效用。

六、結論

東南亞航運通道安全合作機制在形成、運行和變遷上都存在困難。在進行深入分析和脈絡梳理之后，綜合文中關于航運通道安全合作機制的分析，可以從以下幾個方面提出一些可行的解決方案和政策建議。

第一，安全合作機制的形成需要很多主觀和客觀層面的條件，現實中往往是在客觀條件具備的情況下，合作卻難以推行。最主要的原因在于國家之間缺乏足夠的合作意愿，或者缺乏足夠的彼此信任。比較可行的方案是加強交流和溝通。近年來，中國主動參加各項論壇會議，在傾聽他國聲音的同時發出自己的聲音，對化解誤會、增進理解，乃至最終達成合作很有裨益。

第二，“搭便車”的現象在絕大多數情況下無法避免，所以智豬博弈的現象往往一再上演。中國、日本曾一度是“搭便車”的“小豬”，隨著三國進一步投入的力度減弱和海盜問題的加劇，中國、日本逐步演變為承擔更多技術和成本投入的“大豬”，同時也享受更大份額的收益。

第三，公地悲劇的標準解法是明確公地的產權歸屬。這一過程在《聯合國海洋法公約》通過并實施后已經基本得到了解決。產權一旦確定，相應的海上安保責任和環境監督責任就迎刃而解。根據《聯合國海洋法公約》規定，馬六甲海峽屬于沿岸三國的領海和專屬經濟區，他國船舶擁有無害通行的權利。從法理上講，這一問題已經解決。

第四，路徑依賴屬于價值中立的現象，在航運通道安全的合作中巧妙地利用這一原理可以獲得很好的效果。譬如，會議論壇機制雖然缺乏約束力，難以達成可操作性強的實施機制，但是各國依據歷史選擇會議論壇的形式溝通觀點、共享信息，避免了互相猜忌、單方行動等惡性的國際行為。此外，長期的論壇會議機制能促成一些實施機制的出臺，對最終解決航運通道安全問題大有裨益。

第五，成本收益錯位是目前合作機制的最大挑戰，解決這一困境需要合作各方協商確立新的制度，重新分配成本的承擔和收益的分配。目前，一些合作機制實際上已經開展這些工作，比如海峽基金。雖然從法理上說公地悲劇已經得到解決，但在實踐層面依舊存在矛盾。海峽基金固然是一個不錯的設想，但由于不具有強制性，基金的管理沒有先例可循，最終效果尚難預料。

綜上，新的合作機制具有較強的可行性：由沿岸三國提供聯合巡邏、其他海峽使用國提供資金和技術協助，而不是直接參與武裝力量。中國積極參與其中，一舉兩得，除可以獲得經濟層面的利益外，還有助于提升“負責任的大國形象”。因此，這種新機制是比較適合中國的。

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（責任編輯：張 璠）

Research on Shipping Channel Security Cooperation Mechanism of Southeast Asia Area

CHEN Feier1, ZUO Zhiwei2, FENG Gui3

（ 1.Shanghai Jiaotong University, Shanghai 200240, China;2.Peking University, Beijing 100871, China;3.Zhejiang Institute of Safety Science and Technology, Hangzhou, Zhejiang 310012, China）

The shipping channel of Malacca Strait is a critical path for energy transport. Stakeholders in the context of Southeast Asian shipping channel accomplish numerous security cooperation mechanism. Existing literatures explained a lot on the need for security cooperation mechanisms, effectiveness and feasibility, but its difficulty is not a comprehensive study. The Malacca Strait is taken as an example, starting from definition and connotation of shipping channel security, to describe existing security cooperation mechanisms. Constructivist theory and new institutional economics approach are applied to explore the formation of cooperative mechanisms, collective action dilemma and causes and trends of institutional change, and to promote a new security cooperation mechanism.

security of shipping channel; security cooperation mechanism; constructivist theory; new institutional economics

2014-06-17

2012年度教育部人文社會科學研究規劃基金項目“保障航線安全的外交問題研究”（12YJCGJW001）

陳飛兒（1981-），女，上海交通大學船舶與海洋工程學院講師，博士，研究方向：航運與物流管理、海上戰略通道安全。

D815

A

1674-0297（2015）01-0019-05