遼寧省海洋生態補償機制發展建議

□文/ 劉士新

（大連海洋大學外國語學院 遼寧·大連）

海洋生態系統與人類生存和發展息息相關，是必不可少的生存基礎。海洋自然資源為人類生存提供了豐富的物質產品，并且海洋生態系統為人類生存提供了包括氣候調節、水分平衡、營養元素的循環等不可或缺的服務。海洋生態系統雖然發揮著巨大價值，但是長期以來都沒有被充分重視。海洋經濟發展迅速，海洋資源的使用過程中，對海洋生態系統造成了嚴重破壞。例如環渤海及黃海北部沿岸城市的工業廢水和生活污水的超量排放，導致其近海港灣富營養化程度日趨嚴重，致使海域環境明顯惡化；遼寧沿海經濟帶開發程度的增高和水產養殖業的拓展，也帶來了海洋生態環境污染問題；海運業的發展導致外來有害赤潮種類的引入，全球氣候的變化也導致了赤潮的頻繁發生。海洋生態系統具有公共物品特性，尤其是海洋環境的保護和破壞具有明顯的外部性。因此，建立并完善海洋生態保護和建設的生態補償實現機制，是緊迫且具有重要意義的課題。

總體而言，遼寧省在探索海洋生態補償機制建設的實踐中還存在以下局限性：

1、海洋生態補償資金投入有限。環保資金用于陸源污染治理較多，用于海洋生態建設較少。雖然海洋環境污染主要來源于陸源，但海洋生態建設也需要大量資金投入。如果資金投入不及時，超過生態系統的自我修復限度，需要的建設資金將大幅上升。從遼寧省來看迫切需要進行海洋生態建設的地方普遍位于偏遠海島地區。這些地方經濟不夠發達，地方財力有限，然而生態建設的任務十分迫切。

2、海洋生態補償立法不足，且存在缺陷。我國迄今為止還沒有一部關于生態補償的基本法。《環境保護法》作為環境保護的基本法，關于生態補償方面的內容不夠具體明確。專門針對海洋資源生態補償的規定很少、太籠統、可操作性不強。例如，我國《海洋環境保護法》等法律的相關條文規定，“有關單位”或“行使海洋環境監督管理權的部門”可代表國家對責任者提出海洋生態損害賠償要求。而有關單位或部門包括環境保護、海洋、海事、漁業和軍隊環境保護等部門，具體的補償實施主體不明確。此外，“責任者應當排除危害，賠償損失”及“可以責令其限期治理，支付消除污染費用，賠償國家損失”等規定比較籠統。損失具體應包括哪些，立法沒有具體的規定。遼寧省也缺乏海洋生態補償相關的地方性法規。這些給海洋生態補償實踐帶來了事實上的困難。

3、海洋生態補償機制單一。當前遼寧省的生態補償資金主要來自省政府轉移支付。可以說，陸海之間、河海之間、不同群體之間的橫向轉移支付基本沒有。遼寧省海洋生態補償機制尚處于探索階段，對海洋生態系統服務功能價值的認識還不統一，例如現階段補償建設項目也僅針對資源損失大、危害明顯的圍填海、海上爆破等工程補償，海洋生態建設的占比仍然較小。

4、海洋生態系統服務功能與價值評估技術的應用尚不成熟。對經濟活動導致的海洋生態系統服務功能與價值變化的評估是確定海洋生態補償范圍對象和標準的重要依據。當前國家海洋主管部門已開始著手建立海洋生態系統服務功能定量模型和服務價值計算方法的標準體系，雖然已經建立了我國海洋生態系統服務功能分類體系量化指標和價值計算指標體系，但由于缺乏相應的制度和組織保障，相關的定量評估技術在評估海洋生態系統服務價值損益的應用很少，尤其在海洋生態補償工作中，補償依據的確定并未建立在應用科學規范的定量技術評估生態系統服務功能的價值變化量的基礎上。

5、海洋生態補償工作缺乏社會團體和廣大民眾的監督。對于海洋經濟建設，社會關注較多，而對于海洋生態保護和生態補償機制則知之甚少。針對2011年發生在渤海海域的康菲漏油事件，新浪網曾做過一個網上民意調研，網上投票結果顯示，只有9%的人擔心海洋環境污染。由于對生態保護重要性缺乏足夠的認識，對生態補償機制的了解就更少了，加之缺乏相應的引導和輿論宣傳，社會團體和廣大民眾對海洋生態保護的參與度很低，還無法成為海洋生態補償機制的社會監督者。

遼寧省海洋生態補償機制實踐中的對策建議：

1、規范生態專項轉移支付，建立縱橫向交錯的海洋生態補償機制。為保證轉移支付資金能夠足額、高效的用于生態建設，各級財政應充分考慮生態環境保護引起的財政減收，有針對性地建立海洋生態補償專項基金，保證專款專用。海洋生態建設涉及環保、水利、林業、漁業等多個部門，涉及區域間、陸海間及行政領域間的各方面利益，為此，應進一步探索和建立橫向補償機制，協調好陸域和海域之間的關系，統籌行政區間、部門間、行業間和項目間的生態建設措施和補償機制尤為重要。在具體實施過程中，由于我國現行的行政區劃和管理體制不利于橫向生態轉移支付的實施和操作，故對于縱橫向補償，應統籌考慮，分步推進。

2、多方位開拓海洋生態補償資金渠道，擴充資金來源。除了傳統的財政支持外，還應以金融為杠桿積聚社會團體民間資本和企業投資來擴充資金來源，并加強與國際環保組織的合作。一是豐富國家財政的支持形式，除國家財政專項撥款外，國家還可開征海洋資源費資源稅以及發行國債來擴充海洋生態補償資金；二是加大地方財政支持力度，地方政府每年可再劃撥一塊海洋生態環保專項補助金，主要用于半島藍色經濟區的海洋生態補償恢復和治理；三是打造藍色金融聚集帶，對有利于海洋生態環保的項目和對海洋生態保護做出貢獻的企事業單位社會團體及個人推行優惠貸款，鼓勵和支持民間資本和商業性金融積極參與海洋生態建設并逐步推出藍色金融理財產品，吸引社會資金和民間資本來壯大海洋生態補償資金力量；四是加強與國際環保組織的合作，尋求國際基金，如全球環境基金和世界自然基金的資金支持。

3、構建海洋生態補償評估標準。對于海洋開發活動的生態補償依據與標準制定主要是依據受損海洋生態系統的恢復能夠得到實施對無法就地恢復的則可通過替代性修復或區域性保護得以實現的成本支出進行計算，包括海洋生態的喪失和海洋環境功能損害的損失；海洋生物物種、種群和群落的損失；生態系統能量流動和物質循環等基本功能的損失；為修復、恢復及異地修復、恢復上述海洋生態損害而需要支付的費用；為上述目的而支付的檢測監測和評估等費用；對于一些圍填海項目還可以通過建立一系列生態經濟模型來評估填海造地生態損害的價值以及被填海域作為生產要素的價值。

4、強化海洋生態補償監管機制。將生態補償納入海洋工程建設的日常監督和竣工驗收工作內容，加快建立原生態海洋資源數據庫，加強海洋生態環境信息的公開化，推動涉海企業環境信息公開的制度化，政府要引導形成多渠道的對話機制，有助于大力推動海洋生態補償的深化實施。

5、增強群眾的海洋生態補償意識。海洋生態補償必須得到全社會的關心和支持，還應注重生態補償的科普教育和大眾宣傳，提高群眾的生態補償意識，明確海洋生態補償的政策，以及責、權、利分配機制，并對相關人員進行專業培訓，提高其保護海洋資源環境的效率和能力，使公眾積極主動參與到海洋環境保護和建設中去。

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