我國植物新品種海外發展戰略及其實施路徑

劉春花

“知識產權是市場經濟下創新體系的核心。”①［美］約瑟夫·斯蒂格利茨：《新發展模式》，載王夢奎主編：《邁向新增長方式的中國》，社會科學文獻出版社2007年版，第26頁。《國家知識產權戰略綱要》（國發［2008］18號）明確表示政府“支持企業等市場主體在境外取得知識產權”。目前，我國本身是世界第二大規模的種子市場，②“Estimated Value of the Domestic Seed Market in Selected Countries for the year 2012(Updated June 2013)”, http://www.worldseed.org/isf/seed_statistics.html, last visit date: January 16, 2014.為何還要鼓勵種企及其植物新品種“走出去”呢？與發達國家種企相比，我國種企育種創新能力較弱，向海外申請品種權具有可行性嗎？考慮到我國農業發展必須適應國際競爭的“新常態”，對植物新品種的海外發展戰略及其實施路徑的探索是一項具有重要意義的課題。

一、我國植物新品種實施“走出去”戰略的必要性

為何還要鼓勵種企及其植物新品種“走出去”呢？與發達國家種企相比，我國種企育種創新能力較弱，向海外申請品種權具有可行性嗎？考慮到我國農業發展必須適應國際競爭的“新常態”，對植物新品種的海外發展戰略及其實施路徑的探索是一項具有重要意義的課題。

我國植物新品種保護制度自1997年建立以來取得了令人矚目的成績。截至2014年，林業植物新品種申請達1246件，授予植物新品種權658件③《我國累計受理林業植物新品種申請1246件》，國家知識產權局網站（SIPO），http://www.sipo.gov.cn/mtjj/2014/201404/t20140409_929868.html，最后訪問日期：2014年10月31日。；農作物品種權在2014年6月底申請數累計達12444件，授權數達4492件④統計數據來源于農業部植物新品種保護辦公室官網，http://www.cnpvp.cn/Detail.aspx?k=1006&itemID=1，最后訪問日期：2014年10月31日。，“植物新品種權年度申請量已位居世界第二”⑤田力普：《深入實施知識產權戰略 有效支撐創新驅動發展》，載《科技與法律》2013年第3期，第73頁。。但是，申請和授權品種的同質化現象嚴重。大田作物申請量和授權量分別占總數的84.09% 和92.12%（表1），而具有較高市場經濟價值的蔬菜、花卉、果樹、牧草等其它作物品種權的申請與授權均甚少，還占不到二成。這嚴重弱化了我國品種權的國際競爭力。

表1 我國農業植物新品種權申請授權量匯總（1999-2013.3）

我國是世界農業大國，但還不是農業強國。至今國內沒有公布有關我國向海外申請品種權及獲得授權的權威統計，這與我國作為世界農業大國和全球第二大種子市場的地位極不相稱。僅從學者研究可知截至2010年，我國單位和個人未依法經過審批登記而私自向海外提出植物新品種權申請共84件，由低到高將這些接受我國公民或組織申請植物新品種權的國家和地區排序：新西蘭、巴拉圭、澳大利亞、瑞士、以色列、南非各1件，巴西、玻利維亞、韓國、加拿大各2件，智利和烏克蘭各3件，阿根廷5件，越南10件，美國10件，歐盟16件，日本23件。⑥陳紅：《我國植物新品種權海外申請的政策建議》，載《農業科技管理》2012年第5期，第60-63頁。海外植物新品種權的申請量相當少，授權量則更少。

（一）獲取海外品種權是開展國際種業競爭的必要前提

“一粒種子可以改變世界”，品種權的知識產權屬性與知識貿易逐漸取代物質貿易的趨勢，使得品種權因素在國際種業市場的競爭當中所占權重日益凸顯，知識產權優勢與種子或農產品市場份額呈現正相關。

在經濟全球化的背景下，我國國內市場也是國際市場重要組成部分。外國在中國的植物品種權申請必將日益增多，我國企業在國內市場已經面臨著來勢兇猛的國際種業巨頭的競爭。為了將技術優勢延伸到國外，積極到他國申請品種權、加速品種權走出國門，已成為主要發達國家的重要海外戰略。⑦王學君、宋敏：《國際化背景下中國種業競爭力分析》，載《中國種業》2009年第2期，第7頁。2008年，UPOV 成員海外品種權申請6698件，獲海外授權5157件。UPOV成員有效品種權擁有量前十強，同時也是品種權海外申請的主力軍，歐共體、美國、日本、澳大利亞、荷蘭等國對于品種權的國內與海外申請均予以兼顧，而法國和德國干脆將新品種權申請的工作重心傾向海外市場，有些年份國內申請量為零。⑧陳超、張明楊、李寅秋、唐力：《我國植物新品種權走出去戰略探析——基于UPOV國際發展和競爭動向的視角》，載《中國軟科學》2011年第10期，第32-40頁。這些注重品種權海外布局的國家在當前世界種子貿易出口額的排位中均名列前茅，充分印證了知識產權是企業角逐市場的利器。顯然，在種業國際競爭中，誰擁有更多的品種權，誰就可能占盡市場先機，掌握市場的主動權和發展的優先權，而種業知識產權海外布局則是開拓國際市場的重要保障。⑨劉春花、范國強：《種業競爭國際視野下品種權法律保護的中國策略》，載《知識產權》2014年第2期，第82-83頁。

反觀我國，差距不小，雖然農業部《農業知識產權戰略綱要（2010—2020年）》制定了2015年前植物新品種權“向外國申請數量大幅度增加”的戰略目標，然而，根據筆者對UPOV公布的數據統計，我國海外品種權數量仍然很少（表2），品種權申請的海外范圍屬于廣泛“撒網式”，未有選擇性的布局，不利于我國種業和農產品的海外競爭。品種權海外發展戰略缺位，顯然阻礙了我國種業及相關鏈條產業的海外發展。

表2 2013年我國品種權海外布局情況（件）⑩UPOV.Plant variety protection statistics for the period 2009～2013 [EB/OL].(2014-10-8) [2015-01-01].http://www.upov.int/databases/en/statistics.html( c_48_7.pdf).

（二）獲取海外品種權是突破貿易壁壘、降低知識產權風險的主要方式

出于保障國家經濟戰略安全以及保護農產品競爭優勢的考慮，育種技術較為發達的國家紛紛采用植物品種保護制度保障自身的優質品種壟斷地位，并在全球范圍內申請保護，較大地限制競爭對手的農產品和種子輸出貿易，使品種權成為國際農產品貿易壁壘一種新的表現形式。日趨激烈的全球農產品貿易大戰實際也是一場殘酷的“品種權戰”。我國必須積極申請和獲取海外品種權，才能真正突破國際農產品貿易壁壘。我國曾在大豆領域經歷了慘痛教訓。我國擁有世界上90%以上野生大豆種質資源，但并未對大豆給予品種權保護。美國孟山都公司利用我國大豆繁殖材料進行高產和抗病毒基因研究，在包括我國在內的101個國家申請了多達64項專利。此后，雖然我國是“大豆的原產國”，也必須支付相關專利費用才能使用轉基因大豆，顯然加重了我國大豆及其制品的進出口貿易成本負擔。

除種子貿易外，種子企業通過投資、并購、合作開發等策略滲透他國市場，這一過程種子企業育種信息、核心技術秘密存在泄漏的風險。品種權的保駕護航也是必需的。因此，“當東道國市場的知識庫非常有限時，知識泄露的成本將超過知識溢出的回報。顯而易見，一旦知識產權保護不力，種子企業的創新成果很容易就通過‘技術溢出效應’被競爭對手所獲取，企業也就很難再獨享知識產權賦予的獨特競爭優勢。”[11]Sanna-Randaccio,F.,Veugelers，R.Multinational knowledge spillovers with decentralised R＆D: a game-theoretic approach.J Int Bus Stud，2007，38( 1) : 47～63.知識產權既是攻城略地的“利器”，也是守衛家園的“盾牌”。不管是向國內外擴張市場，還是保護國內外既有市場，均應積極申請和獲取海外品種權。

二、我國植物新品種實施“走出去”戰略的現實可行性

（一）植物新品種海外發展戰略的界定

植物新品種海外發展戰略，是指為提高我國種業自主創新能力和市場競爭力，從國家層面制定品種權長期性、總體性發展規劃，優先選擇具有貿易優勢或者高附加值的品種，通過“頂層設計”、政策導向和制度完善等途徑鼓勵和幫助相關權利人向外國積極申請和獲得植物新品種保護。

（二）植物新品種海外發展戰略的現實可行性

1.新興市場國家農業發展需求旺盛，使我國植物新品種海外發展戰略有可用武之地

全球72億人口，大約有10億人口（低于14%）居住在美國、西歐和日本。新興國家是一個（除中國）擁有49億人口的市場，他們的大眾市場需求結構與我國相近。國產汽車和手機能夠成功進入國際市場也與此相關。雖然與發達國家相比，我國種子企業整體規模弱小并且分散，在全球市場份額中，國內種業前十強的總和也只占約0.8%（接近一成）。[12]劉春花、范國強：《種業競爭國際視野下品種權法律保護的中國策略》，載《知識產權》2014年第2期，第84頁。但是，我國的育種技術對于發展中國家具有一定的領先水平。而這些新興市場國家正亟需引進新品種和相關育種技術以面對農業發展和糧食安全的挑戰。對于發展中國家育種市場的占領，與種業發達國家相比，我國具有相對優勢。因為發展中國家對于發達國家種企普遍具有不信任感，對其擴張進入持謹慎敏感態度。而我國與新興市場國家具有一定的身份認同，并且存在合作的利益基礎。生物遺傳資源方面我們需要共同抵制發達國家的掠奪。例如，非洲農民也面臨著失去品種權的危險。[13]Jen Fela.African farmers may lose seed rights.Frontiers in Ecology and the Environment.Vol.11, No.5 (June 2013), p.228.所以，我國植物新品種的育種技術與知識產權實力雖然弱于發達國家，但是選擇具有對于自身而言具有比較優勢的目標市場，海外發展也大有可為。

2.育種技術和農產品出口貿易存在比較優勢，使我國植物新品種海外發展戰略具備一定的實施基礎和良好契機

以雜交水稻為例，我國的育種技術一直處于世界領先水平。2011年，超級雜交水稻新品種“Y兩優2號”獲得成功驗收，再次刷新世界雜交水稻產量的紀錄，平均畝產達到926.6公斤。如果我國的雜交水稻種子銷售海外，卻未獲取基因保護，而他國加以研究和應用，那么我國就會失去技術領先優勢，還將面臨侵犯他人品種權的法律風險，更妄論占領海外市場。同時，當前我國蔬菜種子出口由過去的低價值向高價值轉變，并保持增長態勢。[14]譚濤、張明：《基于UPOV植物新品種保護對我國蔬菜種子出口貿易的影響分析》，載《農業技術經濟》2012年第12期，第89頁。我國蔬菜水果等勞動密集型產業的國際貿易優勢是我國蔬果類植物新品種權走出國門的良好契機，同時也只有獲得自主知識產權才能更好地繼續保持貿易優勢。

3.影響我國植物新品種海外申請數量的制約因素具有可變性

影響植物新品種“走出去”的因素主要有：對植物品種資源出口的限制制度、植物新品種戰略布局缺乏前瞻性、企業育種創新能力不足，以及對國際保護規則不熟悉。[15]陳紅：《我國植物新品種權海外申請的政策建議》，載《農業科技管理》2012年第5期。本文認為，這些制約因素不是一成不變的，而具有可變性，我國植物新品種向海外發展并不存在難以逾越的障礙。

首先，國家可以盡快調整對植物品種資源出口的限制制度以適應新時期的品種權保護和發展。向其他國家申請品種權保護，本國種質資源可能面臨流失風險。因此需要優先保證本國的種業安全，這是新品種出口限制制度建立的初衷。但是，一方面，種質資源流失風險不能被過分高估，否則導致海外申請機會喪失。因為許多野生品種分布于多個國家或地區。以桔梗為例，韓國育種人比我國搶先一步申請了保護。[16]鐘云芳：《走向國際 任重而道遠——國內花卉申請國外新品種權保護情況調查》，載《中國花卉園藝》2008年第21期。另一方面，限制的“度”有必要根據出口的需要加以調整。我國曾對植物品種資源出口管理規定過嚴，十余年前制定的“可以對外交換”、“有條件對外交換”和“不能對外交換”的作物種質資源目錄，無法適應十余年后的發展情形。為鼓勵和優化我國有關組織或公民個人向海外申請品種權和出口種質資源的管理，必須及時修訂此類限制性規定，逐步體現出“保護中開放、開放中保護”的精神。

其次，通過宣傳、培訓和代理合作可以幫助育種單位和企業熟悉國際規則，增強其參與國際競爭的信心。我國植物新品種保護起步較晚，宣傳培訓工作開展不夠，熟悉國際植物新品種保護制度的人才較少，尤其缺乏兼具國外知識產權法律、新品種權申請和遺傳育種復合型知識結構的人才。育種權人多數也不熟悉國際事務和國際規則，普遍感覺海外市場遙不可及。種企管理層缺乏國際視野和前瞻思維，認為沒必要向海外申請品種權保護。但是，這種局面近期已有所改變。一些代理機構已經嘗試為國內育種者積極向海外申請新品種權。2005年北京中農恒達植物品種權代理事務所有限公司為中國農業科學院農作物研究所成功向韓國申請并獲得大豆新品種“中黃13”的品種權。另外，我國企業可以采取和國外貿易伙伴或研發伙伴聯合申請的方式，避開對海外政策法規不熟悉的劣勢，提高成功率，也降低海外申請成本，還可以就地取材，整合當地種質資源，優化我國作物育種創新的效率和效果。[17]陳燕娟、袁國保、秦路、鄧巖：《我國種業知識產權海外布局戰略研究》，載《農業經濟問題》2013年第4期，第99頁。

最后，政府可以通過“頂層設計”、政策導向和制度完善等途徑幫助企業制定和實施海外發展戰略布局，與此同時切實提高育種創新能力。

三、我國植物新品種海外發展戰略實施路徑構想

（一）加強政府推進，做好海外發展戰略的“頂層設計”

政府的推進不僅表現在制定法規、政策，而且要加強行政指導和服務。[18]羅玉中、易繼明：《論我國高技術產業中的知識產權問題》，載《中國法學》2000年第5期，第74-85頁。新品種海外發展戰略歸根結底，是政府支持種子企業運用知識產權尋求市場牽引和技術驅動的最佳平衡，是國家知識產權與種子企業發展戰略的協同發展。

本文建議，需從國家層面編制品種權境外發展戰略規劃，在以下幾個方面增強育種科技創新支撐能力與服務能力：一是完善制度，強化對植物新品種權的法律保護。二是政策支撐，國家給予配套政策促進人才、資金等優化整合。三是培育主體，支持種子企業并購重組，推進商業化育種新機制形成。四是改善環境，加大植物新品種保護行政執法和司法的效力，維護公平競爭的市場秩序，并加強植物新品種保護國際多邊或雙邊合作，制定務實的海外交流政策，參與構建生物遺傳資源保護國際新秩序，爭取有利的國際環境，對于促進我國植物新品種保護制度的完善都有著不可低估的作用和意義。五是強化服務，暢通植物新品種權侵權投訴和權利救助渠道，為向境外申請知識產權保護、開拓國際市場提供服務。為實現海外本土化“研發——生產——銷售”一條龍，應充分借助我國具有優勢的農產品貿易及具有較強實力的龍頭種企，對我國優勢農產品及種子的主要出口目的地進行詳細研究，在此基礎上到部分國家建立品種權海外申請和維權服務機構，促進我國種企與當地研究機構或是大學合作，共同開發適宜本土化的新品種，以達到真正的本土化管理。

我國植物新品種權“走出去”戰略框架頂層設計

（二）凸出政策導向、有選擇性地分步進行海外植物新品種權布局

品種有地域性，一個好品種，既要適應當地栽培習性、生長條件，也受適合當地人們的消費習慣和文化習俗等。在我國是優良品種，到了國外不一定就是好品種。同時，并非將全部新品種申請海外品種權保護，而應選擇那些商業推廣價值和育種價值較高的品種。現階段，政府應從多方面出臺配套政策支撐種子企業的研發創新和海外品種權戰略推進，利用出口、稅收、貸款或基金等政策杠桿調節當前國內品種權申請向“大田作物”（或糧食作物）一頭沉的格局，引導種子企業培育高附加值的經濟性作物，如蔬菜、水果、花卉等育種領域，借助我國蔬果農產品國際貿易的比較優勢契機大量獲取海外品種權，同時也應支持糧食作物育種技術中具有國際比較優勢的雜交水稻盡快走出國門獲取海外品種權或者專利權保護。

品種權的海外部署，是實現種子市場海外擴張的重要保障。政府應著眼長遠制定分類計劃，一要就重點作物在相關國家或地區做好植物新品種保護部署，二要就農產品出口的主要對象國做好品種權保護部署。對于未建立植物新品種保護制度的出口對象國，如出口種子數量較大的部分東南亞國家，我國應與之簽訂雙邊互惠協議，積極開展宣傳培訓和技術支持，敦促和幫助其建立植物新品種保護制度。

（三）通過立法推進形成商業化育種新機制

我國種業商業化起步晚，育、繁、推脫節，產業鏈割裂，極大影響了育種創新能力的提高。目前，育種創新體系仍以科研單位為首，企業研發能力頗弱。但是，與企業相比，科研院所對新品種商業化、知識產權貨幣化的意識和動力較為薄弱，育種者個人考慮到品種權屬于單位，也缺乏科技成果轉化的主動性和積極性。從現代育種業的產業模式看，研發投資高、農林產品工業化生產，以及銷售市場全球一體化是其基本特征，所以更多地是依靠私人投資的進入和商業化運作模式的引入，如此才能實現資金高額回報的良性循環。因此，我國政府開始著手種業體制改革。《關于加快推進現代種業發展的意見》（國發［2011］8號）明確指出，商業化育種和基礎性育種分離，支持育繁推一體化種子企業和推進商業化育種新機制為種業發展方向。《關于深化種業體制改革提高創新能力的意見》（國辦發［2013］109號）重申強化企業技術創新主體地位的基本立場。筆者建議，政府應“依法治種”，即通過行政立法和法律政策對種企的出口、稅收、貸款、基金等方面出臺相應的優惠措施，以激勵企業改善對研發人才的待遇，吸引科研院所優秀育種人才向企業流動，推進商業化育種機制的盡快形成與完善。

（四）制定《植物新品種保護法》，提高保護水平

1999年《立法法》第8條規定，民事基本制度只能制定法律。關于品種權這一民事權利的設置也應當由法律規定。行政法規，原則上不能為當事人設置新的實體權利和義務。所以，對于植物新品種權這類新興的知識產權僅以《植物新品種保護條例》（以下簡稱《條例》）來進行保護是不適當的。雖然《立法法》第9條也規定，尚未制定法律的，全國人大及其常委會可授權國務院對其中的部分事項先制定行政法規，但是，《條例》實施至今已經長達18年，相關執法和司法解釋逐漸增多，品種權糾紛案件不斷增加，在品種權授權條件、申請審批管理、品種權質押及市場融資、行政執法管轄、侵權鑒定、舉證責任、預防性救濟措施等許多方面都需要法律加以完善改進，條款比較簡單籠統的《條例》已經不適應植物新品種權法律保護的要求。

在我國，著作權、商標和專利三大傳統知識產權都制定了相應的法律并不斷更新完善。植物新品種權，作為農業知識產權的典型代表，其價值完全可與商標、專利等工業知識產權相媲美，作為行政法規層次的《條例》與品種權的重要地位不相稱，因此，立法機關應盡快將品種權法律化，即通過授權立法或者法律條文中準用性條款的規定，對《條例》的法律層次予以提升，制定《植物新品種保護法》。