海島型城市開發利用非常水源存在的問題與對策
——以舟山市為例

聶漢江,陳 瑩,趙 輝,楊 健,何 珊

(1.水利部水資源管理中心,北京 100056;2.水利部非常規水源工程技術研究中心,北京 100056;

3.河北工程大學水電學院,河北邯鄲 056038;4.四川大學水利水電學院,四川成都 610065)

海島型城市開發利用非常水源存在的問題與對策
——以舟山市為例

聶漢江1,2,3,陳 瑩1,2,趙 輝1,2,楊 健1,2,何 珊4

(1.水利部水資源管理中心,北京 100056;2.水利部非常規水源工程技術研究中心,北京 100056;

3.河北工程大學水電學院,河北邯鄲 056038;4.四川大學水利水電學院,四川成都 610065)

隨著我國進入城鎮化的快速推進階段,淡水資源缺乏已成為制約國民經濟和社會發展的一大問題,特別是在海島型城市,開發利用非常規水源勢在必行。以海島型城市舟山市為例,在調研舟山市非常規水源開發利用現狀的基礎上,分析舟山市再生水、海水利用的管理經驗,總結舟山市開發利用非常規水源的有效做法,指出舟山市非常規水源開發利用中存在的問題,并從規劃與管理、法制標準、融資渠道、優惠政策、技術研發與示范、市場化運行機制、宣傳等方面提出了進一步加強非常規水源開發利用的措施及建議。

淡水資源;非常規水源;水資源開發利用;海島型城市;舟山市

隨著我國城鎮化的快速發展,淡水資源缺乏已成為制約我國國民經濟和社會發展的一大瓶頸,不少城市或嚴重缺水,或因污染而有水不能用。為此,有的城市不得不遠距離調水,有的被迫超采地下水并由此引發地面沉降等嚴重生態環境問題[1-2]。在此背景下,開發利用非常規水源勢在必行。黨中央國務院高度重視非常規水源的開發利用,在2011年國務院1號文件以及2012年國務院3號文件中明確提出要加強非常規水源的開發利用,將其納入水資源統一配置。舟山市開發利用非常規水源程度較全國其他城市高,且是海島型淡水資源缺乏的城市,分析舟山市開發利用非常規水源存在的問題,探討進一步開發利用非常規水源的舉措,對發展海洋經濟,解決制約沿海及海島型城市經濟社會發展的淡水資源匱乏的問題十分必要。

1 舟山市開發利用非常規水源現狀

舟山市總面積22 200 km2,其中島嶼陸域面積1440 km2,包括定海區、普陀區、岱山縣和嵊泗縣。舟山市與大陸分隔,無過境客水,水資源基本靠降水補給。諸島水系很不發達,多為季節性間歇河流,且各島內河道互不相通,獨流入海。舟山市2012年供水量情況見表1,由表可以看出舟山市非常規水源的供水量占到總供水量的9.6%,遠遠高于全國0.7%的平均水平,非常規水源利用量較大。

1.1 再生水的開發利用以及管理

1.1.1 開發利用情況

舟山市再生水開發利用主要有兩種方式:一是集中式城市再生水回用;另一種是分散式城市再生水回用。其中,集中式城市再生水回用是指污水處理廠處理后的再生水回用于河流的生態補水和綠化用水;分散式城市再生水回用主要是指企業利用自身的污水處理系統,處理后回用于企業生產或生活。

表1 舟山市2012年供水量萬m3

目前舟山市再生水利用率還不高,再生水處理廠主要有定海污水處理廠、白泉污水處理廠、小干污水處理廠等12座。2012年舟山市實際再生水利用量693萬m3,占總用水量的4.8%。

1.1.2 再生水利用的管理

分散式再生水主要由企業自身管理,集中式再生水歸舟山市污水處理有限公司管理。

舟山市污水處理廠的管理主要分3種模式:①水務一體化的地方由水務部門組建和管理污水處理廠;②由鄉鎮設立相關部門組建和管理污水處理廠;③采用BOT模式管理。

1.2 海水的開發利用以及管理

1.2.1 開發利用情況

目前舟山市海水利用主要包括海水直接利用與海水淡化兩種方式[3]。海水直接利用主要用于水產品的初級清洗和火電廠的冷卻用水,2012年舟山電廠直接利用海水3.88億m3。目前舟山市已建成海水淡化廠14處,海水淡化總生產能力83 750 t/d,詳見表2。2012年海水淡化量555萬m3,占生活和工業用水量的5.8%。

表2 舟山市已建海水淡化項目

建成的海水淡化工程均采用了反滲透海水淡化技術,海水淡化廠生產的商品水通過各島供水管網實現與本地自來水廠聯網供水,主要用于生活、工業和服務業用水。海水淡化的成本由制水成本、輸配成本、主營業務稅金等幾個部分組成,根據相關資料統計,舟山市海水淡化成本一般在5.5元/t～6.5元/t之間(包含所有費用在內)。

1.2.2 海水利用的管理

a.管理體制。海水的管理包括海水直接利用管理和海水淡化利用管理,目前舟山市海水直接利用管理主要由海水直接利用單位自籌、自建、自管。

海水淡化利用管理方面,目前舟山市海水淡化利用管理模式主要分兩種:一種是實行水務一體化的區域(如岱山縣、嵊泗縣、六橫島)的海水淡化工程由當地水行政主管部門組織建設,組建相應的供水公司負責具體的建設和建后管理,并將淡化水納入供水一體化管理范圍;另一種類型是由海水淡化工程所在鄉鎮政府組織建設,工程建設后日常管理由鄉鎮企業管理部門或供水部門管理。

b.財政補貼。海水淡化成本較高,而海水淡化供水水價按照城市供水水價征收,企業虧本運營。從2005年開始浙江省設立省級海水淡化專項資金,根據《浙江省水利骨干工程專項資金管理辦法》,對全省以解決居民飲用水為主的海水淡化工程建設和已建淡化廠運行維護費用給予資金補助。另外,舟山市各縣或鄉鎮也根據海水淡化廠運行情況給予適當補助。

2 舟山市開發利用非常規水源的做法及存在問題

2.1 主要做法

2.1.1 建立聯合調度供水體系

a.水源聯網。目前馬目、黃金灣、螞蟥山、虹橋、城北等水庫已經聯成一個整體,實現共同向虹橋、城北、臨城、平陽浦等水廠供水,初步實現島內城鎮供水水源的統一調度,滿足水廠合理布局的需要,并滿足向普陀山島輸水的要求。周邊鄉鎮的供水水源也根據需要盡可能實行聯網供水。水源的聯網提高了水利工程的徑流調節度,可以減少水資源的浪費,增加可供水量,改善供水系統間的協調能力。

b.供水管網聯網供水。舟山市供水水源工程具有規模小、數量多、分散的海島水工程特點,水廠一般也只能根據水源的特點布置。供水管網體系的構建,擴大了供水范圍,提高了供水能力和調節能力。目前舟山市自來水公司所屬的虹橋、城北、臨城、平陽浦、應家灣水廠已初步實現聯網供水。

c.非常規水源入網。海水淡化廠生產的商品水通過各島供水管網與本地自來水廠聯網供水,或者海水淡化水翻水入庫,與水庫蓄水進行混合勾兌,勾兌配比根據當地水質進行調節,根據舟山水質情況海水淡化水在勾兌時大約占70%,然后再進入供水管網,從而降低噸水成本,初步形成了非常規水源與常規水源的聯合供水體系。

d.建設島際引配水工程。舟山著力構建功能定位清晰、開發重點突出、產業布局合理、集聚效應明顯、陸海協調聯動的“一體一圈五島群”總體開發格局。從現有島際引配水工程布局看,岱山本島、冊子島、普陀山島、長涂島等鄰近本島的島嶼已有從舟山本島的引水管線,在舟山新區規劃中,將進一步建設金塘等需水潛力大的經濟大島與舟山本島的島際引配水工程,從而形成由舟山本島輻射經濟大島,由經濟大島輻射周邊小島的調配水網絡。

2.1.2 建立水務一體化管理模式

早在2001年,岱山縣就成立了浙江省第一家縣級水務局,并在局內設水資源調配科,縣城和鄉鎮水廠由水務局統管,改變了以前多頭管理格局,將城建、水利等部門有關水資源的管理職能統一劃歸水務局,使水資源的配置更加合理,水資源短缺的局面得到緩解。

為推進水務一體化建設,2010年原舟山市水務局和舟山市水利圍墾局合并成舟山市水利水務圍墾局。2014年2月17日舟山市人民政府辦公室印發《舟山市水利水務圍墾局主要職責內設機構和人員編制規定》,定職能、定機構、定編制,建立了水利、水務和圍墾工作一體化的管理體制,市水利水務圍墾局下設辦公室、水政水資源處、規劃建設處、工程管理處、水務管理處、行政許可服務處6個內設機構,將原舟山市水利局負責的原水、圍墾的規劃、行政監察、工程建設,原舟山市水務局主要負責的城市供水的制水、給水、節水、污水處理、非常規水源的開發等職責合并,由市水利水務圍墾局負責新區(全市)水資源調度、水量分配、計劃用水、節約用水等工作,提出限制納污總量意見。市水務集團受委托具體實施新區(市)城鄉一體化供水區域內的供水管理、水量調度、計劃用水、節約用水及污水處理工作,從而較大程度地實現水務管理一體化,有效提高區域水資源管理的效率和效益。

2.2 舟山市開發利用非常規水源存在的問題

①對非常規水源的開發利用的重要性認識不足。沒有把非常規水源作為水資源來看待,更沒有把利用非常規水源作為優化區域水資源結構的重要措施;主觀上缺乏利用的積極性;對非常規水源開發利用取得的效益宣傳不夠,知識普及不夠等。②缺乏統籌規劃和宏觀指導,缺少對用水大戶使用非常規水的剛性定額或法定要求等,使得一開始就靠市場行為發展的非常規水利用受到很大影響,從而制約了產業發展。③缺乏鼓勵非常規水源利用的激勵政策和法規規定,如缺乏類似自來水、公益性水利工程等具體扶持、鼓勵政策措施。以開發利用海水淡化水為例,若完全按成本核算,海水淡化水的成本較現有的水價不具有競爭力,影響了地方和企業的積極性;④資金投入不足,特別是在產業領域投入嚴重不足,規模示范不夠,缺乏技術持續創新作為支撐。⑤水資源開發利用市場機制不完善,導致水的價格與價值背離。這在一定程度上使非常規水源得不到社會各界的重視,也使非常規水源缺乏市場競爭力。

3 進一步開發利用非常規水源的措施與建議

3.1 統一規劃,統一管理

應從水生態文明建設和最嚴格水資源管理制度的高度認識非常規水源的重要地位,將海水淡化水、再生水、雨水等非常規水源與地表水、地下水、外調水共同納入區域水資源統一配置。海水淡化等非常規水源的開發利用是海島居民生活的重要水源,是海島居民飲用水安全的重要保障,建立以常規水源為主要供水水源,海水淡化等非常規水源為輔的供水體系,統一規劃、調度、管理。

3.2 完善法制,修訂標準

在《中華人民共和國水法》和《中華人民共和國水污染防治法》的指導下,研究制定非常規水源利用管理辦法和非常規水源水價管理辦法,如修訂現有水質標準,加強水質監測,規范出廠水質標準[4];研究制定合理的非常規水源價格體系,使非常規水源價格與自來水價格保持適當差價,突出非常規水源價格優勢。

3.3 加大投入,拓寬融資渠道

為建立穩定規范的政府投資渠道,保證非常規水源設施建設的資金需求,應根據非常規水源設施的性質,制定相應的政府投資補助標準,同時,健全市場機制,擴大非常規水源設施建設資金來源,建立市場準入制度,通過特許經營權、稅收優惠、提高回報率、放寬社會資金參與條件等措施,引導社會資金投入非常規水源設施建設中。

3.4 出臺優惠政策,促進非常規水源開發利用產業健康快速發展

研究制訂包括財政、價格、投資、土地、用電等方面的扶持政策和措施,引導和推動非常規水源開發利用的發展。①加快研究制定鼓勵非常規水源開發利用的財稅政策,對非常規水源生產企業給予稅收優惠;建立非常規水源開發利用專項資金,加大對非常規水源開發利用和非常規水源生產企業的支持力度。②將非常規水源開發利用項目列入公益性基本建設項目,政府給予適當的政策扶持和加大基建投資,在項目審批、土地供應上,予以優先,重點支持,在用電上享受公用事業政策。③對以供應居民生活用水為主的海水淡化企業,作為公共事業對待,減免有關稅費。海水淡化水價格采取城鄉供水綜合水價、梯級水價、季節加價,也可對海水淡化水作適當的價格補貼。

3.5 加強非常規水源的技術研發和試點推廣

大力扶持非常規水源的技術創新和科技進步,促進中水回用、海水淡化裝備制造業發展,提高工程設備國產化比例,降低工程造價,降低噸水成本;推動非常規水源的基礎和應用研究、技術研發、技術設備集成和工程示范。在建設試點城市和示范區的基礎上,探索非常規水源利用的工作經驗,以點帶面,促進全國非常規水源工作的開展。

3.6 政府引導,推進建立市場化運行機制

從“政府引導,培育市場”逐步向“市場運作,企業化管理”過渡,要將非常規水源開發利用產業列入鼓勵發展產業目錄。按照“誰投資,誰受益”的原則,鼓勵社會各界以各種方式投資和建設非常規水源開發利用產業,鼓勵國內外知名企業集團前來投資,鼓勵民間資本參與非常規水源開發利用產業,鼓勵國內外知名科研院所以專利入股等可行方式參與非常規水源開發利用的開發。積極形成研發、制造、建設于一體的產業鏈,促進非常規水源開發利用的發展。

3.7 加大宣傳力度,鼓勵公眾積極參與

要充分利用網絡等各種新聞媒體,加大宣傳力度,讓公眾更多地了解和認識非常規水源在緩解水資源短缺中的重要作用,引導人們建立正確的用水觀念;加大海水淡化水等高品質非常規水源作為飲用水的宣傳力度,公布高品質非常規水源的水質檢測報告以及對人體健康影響檢測報告,消除公眾對飲用非常規水的疑慮;鼓勵公眾積極參與管理,充分發揮公眾在非常規水源利用中的作用。

[1]陳瑩.城鎮化背景下我國非常規水源開發利用的思考[J].中國水利,2014(5):1-2.

[2]徐如海,牛林新,唐平,等.城市非常規水源保障措施研究[J].價值工程,2011(22):315-316.

[3]聞致中,高仁先.論非常規水源的開發利用[J].水利經濟,1995,13(2):54-57.

[4]曲煒.我國非常規水源開發利用存在的問題及對策[J].水利經濟,2011,29(3):60-63,78.

TV213

A

1003 -9511(2015)04 -0062 -04

2015 04 -14 編輯:陳玉國)

10.3880/j.issn.1003 -9511.2015.04.016

聶漢江(1990—),男,安徽安慶人,碩士,主要從事水資源規劃與管理研究。E-mail:nhj199008@163.com