探索縣域城鄉一體化鄉鎮建設檔案管理新模式

郭重慶

（常熟市城市建設檔案館，江蘇常熟，215500）

虞山尚湖

城鄉一體化是我國現代化和城市化發展的一個核心戰略，旨在把城市與鄉村作為一個整體統籌謀劃，通過體制改革和政策調整，促進城鄉在規劃建設、產業發展等社會事業發展上的一體化，使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。檔案管理是社會管理的重要工具，同樣面臨城鄉一體化發展的課題。特別在區域發展領先全國的常熟地區，城鄉建設發展迅猛，建設檔案劇增，縣域城鄉建設檔案與城鄉一體化協同發展已然成為檔案部門的時代任務。但是由于長期以來，城鄉建設檔案管理存在二元困局，城鄉建設檔案管理方式與質量存在巨大差異，因此迫切需要城鄉建設檔案管理的全面改革和管理新模式的建立。

一、城鄉建設檔案管理的二元分化困局

21 世紀以來，常熟城鄉一體化發展迅猛，城鄉建設工程爆炸式增長，建設檔案的管理任務與日俱增。

城區建設檔案由城市建設檔案管理處（城建檔案館）進行管理，建設工程增長帶來的檔案管理量雖然快速增長，但基本能實現依法管理、科學管理的目標。相比之下，鄉鎮工程建設總量快速增多，工程建設類型多，工業、民用、市政建設和綠化園林等項目豐富，應歸檔的基建檔案數量迅速積存。以“全國小城鎮建設示范鎮”——常熟海虞鎮為例，鄉鎮建設資金“十五”投入18991.2 萬元，“十一五”投入資金67926.36 萬元，“十二五”投入資金232671萬元，總量與增速巨大。由于鄉鎮建設檔案管理體制不全，檔案監管指導力量不足，檔案硬件設施和保管條件落后等諸因素，致使鄉鎮建設檔案管理粗放，并有大量應歸檔的建設檔案積存多年，得不到及時管理。

此外，多輪的鄉鎮機構改革，鄉鎮撤并、工程管理與檔案工作人員崗位變換、辦公場所搬遷，也造成了鄉鎮建設檔案的大量流失、破損。在常熟縣域，一方面管理體制健全，業務熟練，設施齊全的城市檔案管理機構對城區建設檔案依法進行科學管理；但是另一方面，增長后勁十足的鄉鎮建設檔案管理無論是從體制、人員，還是到整理、保管、利用，卻與城鄉一體化發展需求極不相稱。近年來，社會對鄉鎮建設檔案的利用越來越多，各類工程維修、安全檢測、紀檢案件調查等檔案利用頻繁，查檔困難也成為各個鄉鎮遇到的共同問題。

在社會發展先進地區的常熟縣域，如何解決城區與鄉鎮建設檔案管理的二元分化困局，使城區先進的城建檔案管理思想意識、業務技能和管理體制輻射到鄉鎮，快速提高鄉鎮建設檔案管理水平，已成為一大亟待解決的課題。

二、常熟縣域鄉鎮建設檔案城鄉一體發展的時代任務

縣域城鄉一體化是一項重大而深刻的社會變革。常熟的實踐表明，城鄉一體化不僅是思想觀念的更新，也是政策措施的變化；不僅是體制和機制的創新，也是領導方式和工作方法的改進。鄉鎮工程建設是城鄉一體化的前沿，其建設檔案管理也必須走融合、協調發展之路。解決好城鄉建設檔案管理的二元分化困局，是檔案法治建設和城鄉一體化發展必須逾越的坎，是檔案人的時代任務。

在法治社會建設的社會背景下，城鄉一體化進程中依法治理鄉鎮建設檔案是必由之路。根據《檔案法》《城建檔案管理規定》等有關規定，鄉鎮建設檔案是城建檔案的重要組成部分，必須納入城建檔案管理工作范疇，并接受檔案行政主管部門的領導。在城鄉一體化發展程度較高的常熟，各鄉鎮都相繼成立了建管所等相關機構，主要承擔鄉鎮建設管理職能，并負責統一管理鄉鎮建設檔案工作。近年來，鄉鎮檔案發展先進地區如江蘇常熟市，在各鄉鎮還成立了鄉鎮檔案館或綜合檔案室，負責管理鄉鎮領域的全部檔案。這是落實《蘇州市檔案條例》，實行鄉鎮檔案法治的重大舉措，也是適應城鄉一體化發展的檔案管理戰略。

同時，鄉鎮建設檔案管理也積極轉型管理模式，不再單純由城建部門進行指導，鄉鎮建設部門管理。在檔案行政管理部門的組織協調下，通過細化配套措施，攻克多種制度壁壘，理順鄉鎮建設檔案的管理環節。建立以檔案行政主管部門監管，城建檔案管理部門技術業務支持，鄉鎮檔案館主導管理，鄉鎮建管部門參與的三級參與共管模式，形成鄉鎮建設檔案納入到鄉鎮檔案館的管理領域，建管所定期向鄉鎮檔案館移交建設檔案的運轉流程。

三、建立鄉鎮建設檔案管理模式的基本結構及功能

鄉鎮政府機關是個復雜的綜合體。常熟縣域鄉鎮建設檔案管理模式結構也是由多元組成，各參與者理清管理機理，構建好管理結構，明晰功能，形成合力。城鄉一體化環境下的鄉鎮建設檔案管理模型，堅持了集中統一管理的原則，由檔案局統籌規劃與監管，城建檔案管理部門統一指導，鄉鎮檔案館統一管理，同時發揮了鄉鎮建管所專業特長和城建檔案系統管理的優勢。（見圖1）

城鄉一體化建設是政府主導型的社會發展模式，鄉鎮檔案管理也是由政府主導規劃、組織協調發展，其中包含了重要的鄉鎮建設檔案的管理。在多方參與形成的常熟縣域鄉鎮建設檔案管理模式中，檔案局作為地方檔案行政主管部門，主要負責區域內鄉鎮檔案的規劃組織，行使依法監督的職能。對于鄉鎮建設檔案的管理，是通過統籌協調城建檔案部門、鄉鎮建管所、鎮檔案館的方式，規范管理制度和業務流程，把鄉鎮建設檔案管理融入到鄉鎮檔案館的管理體系中。

城建檔案部門是一支重要的監管和技術指導專門力量，負責貫徹建設檔案的法規、標準，指導鄉鎮建設的收集、整理、檔案利用服務等各項業務工作。城建檔案部門從一個地區的建設檔案管理宏觀視角，考量和規劃鄉鎮建設檔案的功能和管理態勢，一體化地監管和規劃鄉鎮建設檔案工作。并通過城鄉建設管理部門的路徑，參與鄉鎮建設檔案的監督檢查，負責協調鄉鎮建設檔案目標管理的考核等工作。

鄉鎮檔案館與鄉鎮建管所同為鄉鎮政府的內部機構，是具體落實鄉鎮建設檔案的責任機構，分別負責鄉鎮建設檔案管理的不同業務環節。建管所自覺做好城鄉一體建設檔案的前置管理，控制建設文件材料的形成，及時收集鄉鎮建設檔案，并在城建檔案管理部門指導下，按照鄉鎮建設檔案規范要求整理、著錄后，移交給鄉鎮檔案館（綜合檔案室）入庫保管。鄉鎮檔案館則參與監督指導，按時接收檔案，負責檔案的保管和利用，形成鄉鎮建設檔案規范化管理鏈。

四、鄉鎮建設檔案管理新模式創建過程的責任分工與措施

圖1 鄉鎮建設檔案宏觀管理模型

城鄉一體化是城鄉人口、技術、資本、資源等要素相互融合，互為資源，互相服務，逐步達到城鄉之間在經濟、社會、文化、生態、空間、政策（制度）上的協調發展。因此，建立城鄉一體化的鄉鎮建設檔案管理新模式絕非一蹴而就。要想改變原有鄉鎮建設檔案分散且不規范的管理狀態，需要從思想意識、管理方法、檔案內涵等方面多措并施，是一個系統工程。

一是檔案局統攬全局。適應城鄉一體化發展的需求，以建設鄉鎮檔案館為契機，依法提高鄉鎮檔案的管理體制、物質條件、檔案實體等綜合管理水平。重點是做大做強檔案規模，把鄉鎮建設檔案作為重點納入資源建設范疇。統籌城建檔案管理部門、鄉鎮政府等單位，統一思想，統一業務流程，統一方法，達成建立新時代城鄉檔案管理新模式的共識。

二是建設檔案管理部門主動作為。發揮好建設檔案管理服務與行政執法的雙重職能，把鄉鎮建設檔案納入宏觀管理范圍，維持城鄉之間的一體化均衡發展。對各鄉鎮提供建設檔案管理的法制規范、業務標準、技術力量等資源，保障健康發展。負責把鄉鎮建設檔案工作列入鄉鎮建設各項業務規范中，特別是列入到建設主管部門的年度考核，并認真執行好。

三是鄉鎮政府要明晰鄉鎮檔案館與建管所的檔案管理責任，統一制度，建立管理網絡，分段、分級管理。鄉鎮建管所負責建設檔案的前期控制，收集歸檔，系統整理，向鄉鎮檔案館移交等任務。鄉鎮檔案館負責前期指導、接收保管、提供利用等內容。鄉鎮政府把建設檔案管理工作內容列入相關部門的工作考核中，落實工作責任制。

四是處理好存量檔案與增量檔案的管理。此前鄉鎮建設檔案的存量已成一定規模，主要存放在建管所，由于長期以來檔案監管指導不到位，收集與整理的質量參差不齊。為了實現鄉鎮建設檔案的一體化管理，符合鄉鎮檔案館接收標準，必須要對存量檔案進行系統整理加工，對增量檔案按標準執行。在建管所工作和業務力量不足的情況下，根據各鄉鎮的具體情況，一種是由鄉鎮政府采用業務服務采購的方式，選定有資質、信譽好的檔案服務機構進行加工；另一種是各鄉鎮將積存檔案匯集于城建檔案館，各鄉鎮選派檔案工作人員參與，分期集中對各鄉鎮城建檔案進行規范化整理，全面解決全市各鎮積存多年的鄉鎮建設檔案難題。在業務服務過程中，各建管所既建立了規范的檔案樣本，檔案人員又接受了技術業務培訓，也為以后檔案整理工作奠定了技術基礎。

五是促進鄉鎮建設檔案質量綜合提升。集中解決存量檔案的系統整理雖然是核心，但鄉鎮建設檔案的收集工作更為重要。按城建檔案的歸檔標準，積極擴大鄉鎮檔案收集門類，由房屋建筑拓展到市政、園林、河道、水利、地下管線等；由建設拓展到規劃、拆遷和維修擴建，更要拓展到鄉鎮工程的宏觀管理、招標管理、民宅建設等。在檔案載體上由紙質拓展到聲像、電子和規劃模型等不同載體檔案，保持城鄉一體化過程中鄉鎮建設檔案的多元性和完整性。（見表1）如梅李鎮目前館藏建設檔案多達13 種以上，建設檔案總量達到了6800 余卷，館藏有拆遷、建設等檔案，還有規劃電子檔案、城鎮建設模型實物檔案等多種載體，鄉鎮建設檔案種類豐富、載體多樣。

六是與鄉鎮檔案館規范化建設進行無縫連接。鄉鎮建設檔案要納入鄉鎮檔案的工作規范中，在工作體制、檔案硬件建設等方面與鎮檔案館統籌考慮，從檔案收集制度到整理等標準均需保持一致。在解決存量建設檔案過程中，不僅按標準進行整理，還要將重要的建設檔案進行數字化，如拆遷檔案協議、鄉鎮規劃方案、工程竣工圖等。對建管所形成的原電子檔案也進行歸檔，如古里鎮歸檔了電子檔案11 件，各類電子文件共計10.7G。全市各鄉鎮統一安裝了“江蘇省鄉鎮建設檔案管理系統”，數字化檔案既融入鄉鎮檔案管理系統，又建立了專庫便于建設部門查檔利用。

鄉鎮建設檔案在鄉鎮檔案館的檔案匯編、檔案展覽中也得到了充分展現，成為最鮮亮的章節。鄉鎮建設檔案是城鄉一體化建設的組成，更是鄉鎮檔案工作系統化、一體化的重要內容。

五、實現鄉鎮建設檔案長效管理的必要措施

表1 常熟市鄉鎮建設檔案統計表

城鄉一體化是項長期任務，常熟地區的鄉鎮建設還將持續發展，實現鄉鎮建設檔案的長效管理，還需要多管齊下。

常熟檔案部門采取了多項措施：一是堅持檔案局、城建檔案管理處、鄉鎮政府（鎮檔案館、建管所、鄉鎮建設檔案室）的三參與工作模式，實行長期監管、定期檢查。二是對屬于市重點工程項目的進行檔案依法備案，跟蹤監督檢查。市城建檔案管理處平時做好管理和業務指導，確保重點工程項目的歸檔質量。三是注重檔案專業人員的培養。建管所檔案管理人員納入鄉鎮檔案管理網絡，參加江蘇省檔案人員上崗培訓，并參與城建檔案館的專項業務培訓和實踐，掌握城建檔案業務技術操作規范。近年來，常熟市城建檔案館為各鄉鎮培養了20 多名既懂檔案理論，又懂實際操作的鄉鎮建設檔案管理人員，保持了隊伍素質的不斷提高。四是堅持雙向考核，把工作落到實處。鄉鎮建設檔案列入建設主管部門的考核，目前10個鎮全部通過了江蘇省村鎮建設檔案目標管理考核，其中7 個鎮達到省級標準、3個鎮達到蘇州市級標準，實現了全市村鎮建設檔案規范管理全覆蓋。同時列入檔案行政部門的年度檢查考核，通過不同維度，保證對城鄉一體化進程中鄉鎮建設檔案的持續管理。