我國海洋自然保護區制度考察

王建廷　孫路

摘 要 隨著經濟的高速發展，我國的國民生產總值不斷地增加，其中海洋生產總值在國民生產總值中占有很大比例。但是，隨著人們對海洋的利用愈加頻繁，他們從海洋中索取越來越多的資源而又不注意加以保護，導致海洋生態環境狀況惡劣，面臨嚴重威脅。因此，保護海洋變成了我們勢在必行的任務，我國的海洋自然保護區制度也就應運而生。本文在介紹我國海洋自然保護區以及制度的基礎上，重點分析了我國海洋自然保護區制度還存在的問題，在文章最后，筆者謹就我國海洋自然保護區制度存在的問題，提出了幾個粗淺的建議。

關鍵詞 海洋 自然保護區 對策

我國是個海洋大國，遼闊的海域懷抱著我們的祖國，海域縱跨從北到南的暖溫帶、亞熱帶和熱帶3個溫度帶，分別包括上升流及大洋、珊瑚、紅樹林、海岸灘涂、河口、濕地、海島等各種生態系統。而保護區是海洋的一道防護罩，盡量阻斷外界帶來的干擾和人為活動導致的各種破壞，最大限度地從生態系統源頭維持了其原生產力，促進生態良性可持續循環并且保證海洋物種能夠正常繁殖和海洋生態系統的正常運作及持續利用，做到既保護生態過程，又保護遺傳資源，一舉兩得。但是我國的海洋自然保護區制度在實踐中還存在一些不足，本文通過對海洋自然保護區制度的系統研究，探索完善此項制度的方法，為今后我國海洋自然保護區制度的修改提供參考，同時對于海洋環境資源的生態保護具有重要的意義，這也是寫此文的實際意義所在。

一、海洋自然保護區的概況

（一）海洋自然保護區的概念

海洋自然保護區是國家為保護海洋環境和海洋資源，而把一定范圍的海域、海岸、河口、濕地或島嶼及其包括的各種海洋生物劃出界限加以特殊保護和管理的具有代表性的自然地帶，是保護海洋多樣性，防止海洋生態環境惡化的措施之一。海洋自然保護區具有生態環境和社會經濟的雙重功能。

（二）我國海洋自然保護區制度的確立

我國1982年的《海洋環境保護法》中記載，根據海洋環境保護的需要，國務院有關部門和沿海省、自治區、直轄市人民政府，可以劃出海上自然保護區，海洋特別保護區和海濱風景游覽區，并采取相應的保護措施。國務院在1994年10月9日發布的《自然保護區條例》于1994年12月1日開始實施 ，其中規定凡在中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域內建設和管理自然保護區，必須遵守本條例。此條規定為未來海洋自然保護區管理條例的頒發提供法律依據和實施基礎。終于在萬眾期待下，1995年9月29日國家海洋局以《自然保護區條例》為藍本，出臺了《海洋自然保護區管理辦法》。至此，我國的海洋自然保護區制度宣告已經初步形成，初具規模，并且沿用至今。

二、我國海洋自然保護區制度存在的問題

我國海洋自然保護區起步較其他發達國家晚，基礎比較落后，隨著經濟社會的飛速發展，面對經濟社會日益復雜多樣的情況，它也漸漸凸顯出它存在的問題下面就其自身特有的問題進行分析。

（一）總體布局規劃不完善

我國海洋自然保護區建設在布局上結構不合理，分布不均，過于集中在某一地帶。例如集中選址在南方，以廣東、福建和海南為典型，而北方的山東一帶的海域卻被“冷落”了，原因是什么呢，不是因為保護區多的地區生物多樣性更值得保護。相反，被“冷落”的山東一帶的海洋自然資源豐富，生態系統活躍多樣，具有其他地區不具備的的特有生態價值，完全有資格建立國家級海洋自然保護區。只是問題出在管理辦法關于國家級海洋自然保護區的由地方向中央層層遞進評審制度的程序漏洞上，包括申報、規劃乃至最后的審批。這樣導致的結果就是，一些地方海洋自然保護區冗雜繁多，而一些地方海洋自然保護區稀缺。這樣是不利于國家用有限的力量盡量去對每個海域都進行公平保護的。

（二）管理體制缺乏合理性

過于復雜的管理體制直接影響到了實施保護的效率，我國的海洋自然保護區管理體制依據自然保護區管理體制的規定，采取綜合管理和分部門管理并行的管理體制[4]。即由環境保護行政主管部門綜合管理和分別由海洋、農業、國土和林業等部門各自分部門管理。這樣，不同部門分管不同類型的保護區，甚至在同一保護區內，不同部門也行駛不同的職權，這樣就難以避免出現不同部門為自己部門謀利益，政府部門的內部性局限也就開始顯露出來了，即有事就互相推諉，有利就互相爭奪。這樣的體制在管理過程中容易導致權限不明，職責不清，資金浪費的問題出現。

（三）保護區的保護與開發難以協調

我國的自然保護區實行分區制度，這一制度也適用于海洋自然保護區。根據保護區內的結構，可以分為核心區、緩沖區和實驗區。這里要注意的一點是，不能發展與該海洋自然保護區保護宗旨不協調的旅游項目。這種保護制度讓很多人都關注周圍社區居民對保護區的干擾，卻忽視了這樣的保護區設置給周圍居民帶來的生產生活的不便。保護區主要注重保護，但允許適度開發，可適度開發的界線不明確，這樣可能會阻礙了當地居民傳統的生產模式，損害社區民眾的經濟收益，讓民眾對此工作的開展產生排斥心理，不積極配合保護區建設工作，這也不利于保護區的建設與發展。

（四）立法不完備

我國海洋自然保護區建設工作落于人后，立法還很不完善。從1982年的《海洋環境保護法》里，我們只能找到關于海洋自然保護區的一點皮毛，根本就不能作為實踐依據。而1995年頒布的《海洋自然保護區管理辦法》雖然做了比較全面的規定，但其實踐可操作性還是有限的。迄今為止，我國對海洋自然保護區這一塊的法律保護力度還是太薄弱，沒有出現專門的法律。不能針對現實中出現的一些破壞行為做出相應的規制，使保護區不能得到全面的保護。專門法律的空白，相關配套立法體系的不完備，無法適應海洋這一復雜的領域出現的各種問題，以致出現問題的時候無法可依，手足無措。

三、完善我國海洋自然保護區制度的建議

隨著目前的國際形勢和我國的社會經濟發展，完善海洋自然保護區制度的任務迫在眉睫，完善的制度才能充分發揮海洋自然保護區的保護功能，達到保護海洋生態環境的目的，為社會創造更好的效益。本文謹提出粗淺的幾點完善我國海洋自然保護區的建議。

（一）完善保護區布局規劃

在總體合理、宏觀的規劃方針指導下，根據各個區域的特點，綜合考慮當地其他保護區建設、當地發展狀況及當地民眾的支持程度來規劃各個保護區的布局，盡可能更全面的照顧到潛在的需要保護的區域。不要過于集中某一區域建立同一類型的幾個保護區，避免重復保護而導致經費的浪費，改善分布不均的局面。在保護區類型單一的方面的改進，可以擴大保護區類型范圍，例如增加一些具體的稀有生物物種的保護區，以實地考察和研究為根據，以海洋生物多樣性為目標，針對性的選擇建設保護區的區域。實現海洋自然保護區的建設多樣化，維護生態環境的多樣化。

（二）調整保護區管理體制

管理體制的改革首先應該在管理模式上進行。我們應該把綜合管理這一籠統的概念轉變為統一監督管理，在國家層面上設一個由海洋、農業、國土和林業各部門專門人才成立的國家小組，集中各領域人才的智慧，對海洋自然保護區的建設進行統一監督管理。在地方則設立這個小組的分支機構為地方小組，接受國家小組的監督和管理，地方小組的職責也要明確，具體到其所負責的保護區的建設所需，賦予他們執法權，便于執法活動的開展。在這種體制下，還可以吸收社會公益組織團體或企業單位成為管理的主體，將地市級海洋自然保護區委托給他們自主管理，地方小組對其進行監督。這樣便于把社會的力量凝聚在一起，更好地貫徹環境保護法里的協同合作的原則。

（三）建立公眾參與制度，協調保護和開發

建立完善的公眾參與制度，貫徹落實“從群眾來到群眾中去”的群眾路線，切實保障廣大人民群眾的根本利益。因此，在建設海洋自然保護區的選址確定之前應該進行信息公開，把信息傳遞給當地民眾，再讓他們對此進行反饋，保障他們的知情權，參與權和監督權，讓他們清楚意識到建立海洋自然保護區他們也有責任，激發他們的參與熱情，然后積極對建設工作的開展進行協調合作。各類專業人士，社會團體也可以為保護區的建設提供各種寶貴的意見，這樣充分利用了人力物力資源，優化當地保護區的建設。

（四）完善相關立法

我國的海洋自然保護區制度由于缺乏法律規范，很多政策規定無法落實，保護區的保護工作無法達到預想效果，不適應當今復雜的海洋資源問題的發展，因此必須要完善海洋自然保護區的立法，作出專門的立法，填補法律的空缺，配備相應的法律條例，構建健全的法律框架，讓建設工作開展有法可依；加強保護區法律權威性，提高執法能力，做到執法必嚴；明確各種違法行為的法律責任，做到違法必究，保障法律的運行，有效遏制在保護區內非法開發和經營的行為[5]。要明確生態利益第一位的立法原則，遵循生態規律，以此為基礎去制定相關活動開展的法律規制。

四、結語

綜上所述，結合我國海洋自然保護區制度在海洋自然保護區建設過程中出現的總體布局規劃不完善、管理體制缺乏合理性、保護區的保護與開發難以協調、立法不完備等問題，我們應該完善保護區布局規劃、建立公眾參與制度、協調保護和開發、完善相關立法和提高科研技術。社會在創造經濟奇跡的同時也要敬畏大自然，保護大自然，讓霧霾，沙塵暴，各種污染的發展惡果從此遠離我們，讓藍天和海洋兩條“藍絲帶”繼續完好地纏繞在地球的兩端保護著地球，繼續養育著我們一代又一代的子子孫孫。

基金項目：創新強校項目“廣東地方海洋法律體系建設研究”和“海洋法基本問題研究”研究成果

參考文獻：

[1]中華人民共和國海洋局.海洋自然保護區管理辦法中華人民共和國海洋局.海洋自然保護區管理辦法[S].1995.

[2]陳興華.我國海洋自然保護區制度探析[J].柳州師專學報，2005，20（1）：79-82.

[3]孫昭妍.關于完善我國海洋自然保護區法律制度的思考[J].法制與社會，2013（21）：40.

[4]王敏敏.國外海洋自然保護區的法律保護研究及對我國的啟示[D].中國海洋大學，2010.

[5]王曉麗.中國和加拿大自然保護區管理制度比較研究[J].世界環境，2004，12（1）：31-36.

（作者單位：廣東海洋大學）