聚力產業精準筑強脫貧之基

于都地處江西省贛州市東部，是國家貧困縣、羅霄山連片特困地區扶貧攻堅片區縣。全縣共23個鄉鎮352個行政村105.4萬人，其中農村人口82.5萬人。經精準識別，目前全縣有貧困村156個，貧困人口39401戶181054人，貧困發生率為21.9%。對精準識別出來的貧困對象，于都縣建立了“定對象、定措施、定政策、定責任、定目標”的幫扶機制，逐戶精準施策。特別是安排財政扶貧產業化專項資金1000萬元，依托農村信用社放大到戶扶貧貸款1億元，為有勞動能力和產業發展意愿的扶貧對象提供扶貧產業信貸。通過整合資源、組合式幫扶等精準扶持措施，幫助貧困農戶快速發展產業，增加經濟收入，有效地解決了脫貧發展難問題。

破題出思路，產業扶貧融資不再難

雖然在多年的扶貧開發實踐中，大家都想過大力發展產業，希望以此帶動千家萬戶脫貧致富。但實事求是地說，過去十余年，為盡快解決貧困村基礎條件“五難”（行路難、上學難、看病難、飲水難、用電難）問題，扶貧資金用于支持貧困產業發展的額度偏少，金融部門一直為群眾信用意識差、成本與收益反差太大以及金融債務維權難等問題所困擾，對發放農戶特別是貧困農戶貸款不積極，貧困農戶產業經營融資渠道日益變窄，融資困難。為此，必須用好和用活財政扶貧資金，解決貧困農戶借貸擔保信用等問題，最大限度規避信貸資金風險，以吸引和撬動更多的金融資金支持貧困農戶產業開發。

資金從哪里來？近年來，得益于國家新十年扶貧開發和贛南蘇區振興發展多項政策疊加效應，中央和省市級財政安排到于都的扶貧專項資金，近三年實現了翻番，去年近6千萬元。然而按資金投向政策，用于產業的財政專項扶貧資金為1000萬元，加上50萬貸款貼息資金所撬動的扶貧貸款1000萬元，拿來搞產業扶貧的資金也只有2000萬元。按目前于都縣有勞力能發展產業的扶貧對象22390戶算，平均每戶不到1000元。如果僅僅依靠這些資金投入，幫助貧困農戶發展產業增收顯然杯水車薪。據金融部門現行政策，假設能直接用財政扶貧資金1000萬向銀行抵押擔保，貸款規模則放大到5-10倍，每年可以獲取5千萬到一個億的投放量，落實到貧困戶戶均則可達5千至1萬元以上，絕大多數農戶的產業增收項目便有了資金保障。

基于以上考慮，于都縣找出了一條解決貧困農戶產業發展融資難問題的出路，2014年決定用省級特困片區和中央蘇區產業化專項資金1000萬元，在縣農村信用聯社開立“扶貧到戶產業發展貸款擔保基金”帳戶，縣農信社按1：10的比例放大貸款規模到1億元，為全縣貧困農戶發展產業提供“助農保”擔保貸款服務。

精細定規程，貸款運作機制有章法

于都在認真參照吸納各地經驗的基礎上，研究制定于都特色的產業扶貧到戶“助農保”信貸運作模式，制定出臺了《于都縣產業扶貧“助農保”信貸業務試點工作實施辦法》。在堅持扶貧宗旨的前提下，《實施辦法》重點明確貸款對象、期限、用途、運作機制、管理模式等，引導貧困農戶積極借貸和金融機構積極開辦業務，主動工作。

——扶持政策堅持扶貧宗旨。瞄準貧困農戶是產業開發扶貧必須堅持的方針，是扶貧產業和其他農業產業的主要區別，也是實施產業開發扶貧的意義所在。所以于都縣規定，“助農保”放貸對象必須是經縣鄉扶貧和移民部門審查推薦的建檔貧困戶及深山區移民對象，從而保證資金不偏離。貸款規模、周期和利率充分實行扶貧“特惠”政策。為鼓勵貧困農戶擴大產業經營規模，農戶申請“助農保”額度上限可達5萬元、農戶互助合作經營項目可達50萬元，貸款期限充分考慮種養業周期，可連續三年續貸，“助農保”利率執行國家公布的同期基準利率，貧困農戶可享受《江西省深化扶貧貼息貸款管理體制改革實施方案》規定的扶貧貸款貼息政策。

——扶持項目只用于發展產業。“助農保”信貸只支持縣農業產業化發展項目及與之配套的基礎設施建設項目和深山區移民戶搬遷安置后自主創業項目。產業支持項目充分尊重群眾意愿，由貧困農戶自主選擇適宜發展的產業項目，優先支持在全縣發展勢頭較好的臍橙、油茶、蔬菜、肉兔、生豬等主導產業和移民對象自主創業項目。該項貸款不得用于商住建房、治病就學、購買家電等非生產性項目支出或轉借給他人使用。對經審核確定的“助農保”對象、貸款金額、貸款投向等內容在當地進行公示公告，接受群眾監督。

——放貸操作程序規范明晰。《實施辦法》對貸款審批發放程序作了制度安排，具有較強的操作性。分“對象申請、鄉村初審、縣級審查、公示公告、貸款發放”五個步驟。貧困戶向行政村提出申請，深山區移民直接向安置區所在鄉鎮扶貧辦提出申請。行政村、鄉（鎮）扶貧辦在收到對象擔保貸款申請后，依次規定時間內完成對其申請擔保貸款的對象條件、產業項目等信息審查，然后將符合擔保貸款條件的對象申請審批表和匯總表報縣扶貧部門。縣級審查時，扶貧部門重點對鄉鎮上報的對象的對象條件、貸款用途、貸款金額等進行審核。農信社則按照屬地原則及權限管理規定，由相關信用社網點開展實地貸前調查。重點對申請人借款用途、還款資金來源，盈利能力等進行調查核實。核實后，根據對象經營與信用狀況、還款能力、抵（質）押或保證等輔助擔保等措施，確定貸與不貸、貸多貸少。縣級審核確定的擔保貸款對象名單，在行政村進行公示公告，接受群眾監督。經公示公告無異議的最終對象，在當地信用社辦理擔保貸款手續，簽訂“助農保”貸款協議，獲得貸款。

——貸款管理注重風險控制。“助農保” 扶貧貸款發放后，縣扶貧辦和農信聯社共同對貸款項目進行貸后檢查和跟蹤服務，全面掌握貸款合同執行情況及項目經營狀況，研究化解風險對策，促進貸款項目良性發展。貸款到期前一個月，當地信用社將貸款到期對象名單和還款催收通知書送至借款對象所在地鄉鎮、行政村，由鄉鎮和行政村督促對象按時歸還借款。如未按期歸還的，縣農信社和縣扶貧辦兩家協同當地鄉（鎮）村干部對逾期借款項目經營情況和貸款申請人經濟狀況進行實地調查評估。調查確認經批準后，按一定比例從擔保基金中代為償還借款。逾期借款用擔保基金歸還后，縣鄉扶貧部門將配合縣農信社依法催收。對項目經營狀況良好、具備償還能力的、且無正當理由拒不歸還的，由縣農信社依法進行收繳，借款收回后及時歸還擔保基金賬戶。對項目經營失敗或不可抗拒原因導致項目無法繼續實施、又無經濟償還能力的，作延期處理。經法院確認無法追償并認定為損失的貸款，由“于都縣產業扶貧項目貸款擔保基金”賬戶和縣農村信用合作聯社各承擔50%責任。當不良貸款比例超過2%、存在較大信貸風險隱患或遇上級重大政策調整時，經縣扶貧辦和農信社共同對"助農保"運行情況進行全面檢查評估后，可暫停或終止運行，并進行清查核算。

資源細整合，組合式幫扶措施更精準

扶貧開發在攻堅階段事事俱難，而產業扶貧又恰恰是最難的。實施產業開發扶貧，不僅需要資金、技術支持，還必須搞好產業定位、產業規劃，選準、選好項目，建立起有效的產業組織體系，打造品牌，開拓市場等。貧困農戶在產業發展過程中起步低、規模小、競爭力不強，如僅僅是提供資金項目和技術，還不足以抵御自然災害和市場的風險，甚至在收益低或經營受挫時，反而還會埋怨政府，從而將影響產業扶貧整體形象的提升和產業扶貧的持續發展。為此，于都縣在為貧困群眾產業經營項目提供便利的融資服務的同時，量身定做了一些針對性強、組合式的幫扶措施，以求增強貧困農戶有效應對自然災害和市場等風險的能力。

一是實施產業連片開發建設。將資源稟賦、發展條件、產業基礎相近的貧困鄉村進行集中連片布局，實現特色優勢產業的連片規劃開發，實現“一村一品”、“一鄉一業”。重點打造以橋頭鄉為軸心的馬安、銀坑、仙下區域的肉兔養殖基地和以貢江、梓山、段屋、嶺背等鄉（鎮）為核心的蔬菜、油茶、臍橙、花卉、優質稻、瓜果等現代農業產業帶及其他養殖業。具體經營方式可選擇“聯戶合作經營、產業大戶托管、單戶獨自經營”三種模式。發展什么產業、建設多大的規模、選用什么品種，由農戶民主決策。

二是創新項目資金扶持機制。除對貧困農戶產業開發項目提供“助農保”信貸支持并給予扶貧項目貸款貼息政策外，同時安排資金采取“以獎代補”方式給予一定的前期投入扶持。對貧困農戶在以獎代補方面實行“特惠制”，如參與主導產業油茶種植，一般農戶的獎補標準是300元/畝，而貧困農戶則是600元/畝。補貼標準雖不高，但有“四兩撥千斤”之效，提高他們參與產業經營積極性。“以獎代補”采用“競爭入圍、先建后補”的辦法，激發貧困戶發展產業的內生動力，防止個別貧困戶將獎補資金用于它途。

三是落實干部結對幫扶責任。于都結合“送政策、送溫暖、送服務”工作落實干部產業幫扶措施。全縣單位除教師醫生外的5158名公職人員按“8531”（即：縣級領導每人重點幫扶8戶，單位、鄉鎮科級正職領導每人重點幫扶5戶，單位、鄉鎮科級副職領導每人重點幫扶3戶，其他干部每人重點幫扶1戶）模式安排幫扶對象，安排今年重點幫扶的貧困對象為9891戶。幫扶側重點是幫助所聯系村建立產業發展平臺，成立農業專業合作社，積極當好信息指導員、信貸服務員、手續代辦員，使扶貧對象產業發展得到更多的資金、技術、市場、信息等幫扶。

四是強化農戶產業合作經營。積極培育和發展農民專業合作、股份合作、勞務合作、投資合作等新型合作經營主體，推進產業開發項目家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等多種農業經營方式共同發展。鼓勵貧困農戶以土（林）地承包經營權作價入股，參與家庭農場、合作農場、聯戶經營和農民合作社等新型農業經營主體。支持貧困鄉村畜禽、種子種苗基地建設，為幫扶對象種養業項目無償提供優質可靠的種子、種苗。

五是健全產業社會服務機制。依托農業產業龍頭企業，在資金、技術、信息、市場服務等方面加大扶持力度，提高產業項目經營水平和抵御風險能力。推動龍頭企業與農戶建立緊密型利益聯結機制，通過“公司+農戶”模式或采取保底收購、股份分紅、利潤返還等方式，增加貧困農民勞務、租金、股息、紅利等財產性收入。對鄉村與產業相關的農資供應、農產品運銷組織，每年也給一定的扶持，增強其產業服務能力。組織專家隊伍和技術人才進村入戶推廣實用技術、組織實施產業標準化生產。廣泛開展扶貧對象產業項目技能培訓，提升扶貧對象的產業參與能力。

六是做實組織協調推進工作。各鄉（鎮）政府負責組織村組戶的產業項目規劃和組織實施，農林部門負責提供技術培訓、推廣和指導，水利、交通等部門負責完善產業相關灌溉設施、道路硬化，扶貧部門負責產業項目計劃安排、督導檢查和績效考評，農信社負責提供信貸業務服務，財政、審計部門負責項目獎補資金落實、撥付和監管審計。在這樣一股扶貧主導、部門聯動、上下互動的合力助推下，于都產業到戶“助農保”信貸扶貧試點起步良好，為貧困農戶鋪就了一條發展產業增收入、脫貧致富奔小康的穩健之路。

[作者簡介]

何志強，于都縣扶貧和移民辦公室

■責任編輯：程文燕