推進PPP項目重在建構法治政府

文/黃少卿

從國際經驗看，社會資本參與基礎設施和公用事業開發等政府服務項目的較好方式，正是采取公私合作（ PPP）模式。

上半年，國家發改委推出總標的額大約2萬億元人民幣的1043個公私合作 （PPP）項目，引起了社會的廣泛關注。就在推出這些項目之時，中央政府及相關部委緊鑼密鼓地公布了一系列促進PPP發展的規范性文件。譬如，被業界稱為 “PPP基本法”的 《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》已于6月1日正式實施。 而5月底由中央財政部牽頭頒布的國辦發42號文，更是猶如投向全社會的一個重磅炸彈，激起了人們對社會資本參與公用事業開發前景的無限遐想。

然而，投資人的熱情似乎并非想象的那么高昂。據報道，去年各地推出的PPP項目，得到社會資本回應的只有寥寥10%左右。而如今，如此大規模、多領域的PPP項目一次性推出，能不能真正激發起社會資本的興趣點呢？如果要快速推進PPP模式的項目開發，目前社會資本最大的擔憂是什么，而政府面臨的最大挑戰又在哪些方面呢？

當前發展PPP存在巨大機遇

在現有的中央-地方財政關系中，各級地方政府，尤其是市縣一級政府承擔了大量基礎設施及公用事業提供的職能。在財務上，這類基礎設施或公用事業項目都具有一個明顯的特點，那就是支出集中在短期而收益回報期較長，這一特點導致，如果政府在這些項目上無法直接提供足額資本金，就必須通過負債來獲得充分預算。在最近一次預算法修訂之前，由于地方政府依法不允許負債，在這一法律約束下，各級地方政府為了進行基礎設施和公用事業的建設，就建立了各類國有開發建設公司等投融資平臺，來代替政府承擔債務。

黃少卿 經濟學博士，上海交通大學安泰經濟與管理學院副教授。

2008年全球金融危機之后，為了抵消危機對中國宏觀經濟的消極影響，中國政府采取了擴大政府投資的財政刺激計劃。在這個計劃的實施過程中，各級地方政府通過平臺公司承擔的債務急劇擴張，負債總額在短短數年間迅速達到超過20萬億元人民幣之多。由于地方政府對于這些平臺公司的負債實質上提供了隱性擔保，因此也成為這些債務的實際持有人。快速債務擴張引起了各界對中國地方政府財政風險的極大關注，為此中央政府不得不采取各種措施來緩解風險的進一步積累，包括通過修訂預算法允許省級政府發行地方債券，并用這類低成本債務來置換此前形成的高成本債務。

然而，當前中國宏觀經濟形勢還處在經濟周期的下行探底階段。為了保持經濟發展的平穩態勢，中國經濟需要維持總需求的穩定增長。考慮到中國依然存在不小的基礎設施和公用事業建設的投資需求缺口，因此，加大這方面的投資就是一個合意的可選項。然而，如何解決這方面投資需求與地方政府債務負擔已經偏重的矛盾呢？答案在于：引入社會資本。從國際經驗看，社會資本參與基礎設施和公用事業開發等政府服務項目的較好方式，正是采取公私合作（PPP）模式。

PPP并不僅僅是融資機制

發展PPP項目，似乎主要的作用在于為地方政府從事基礎設施投資找到了一種新的融資機制。這種機制下，由于項目主體的資本金出資人主要是私人或私人企業，因此，大量項目建設產生負債就由地方政府的資產負債轉移出去了。相比于過去的平臺負債模式，這種新的融資機制無疑更加有利于控制地方政府的財政風險。

但是，如果把PPP簡單地理解為一種融資機制，則無疑是一種誤解。事實上PPP更應該被看成一種更有效率的公共服務提供機制。過去，在基礎設施和公用事業領域，從項目的立項、資金籌措、到建設和運營，全部由各級政府及其所屬國有企業一手包辦。這種做法的好處是可以最大程度從社會公眾利益的角度出發。但是，由于基礎設施和公用事業并不是純公共領域，它們更多屬于可以明確界定受益者，從而可以基于受益進行收費的準公共品或服務領域。因此，引入社會資本和市場機制參與這類物品或服務的生產與提供，將顯著改善供給效率。基于公私合作的PPP機制，我們就有可能在公共利益和經濟效率之間得到最佳的權衡取舍。

政府組織和私人組織由于目標取向和激勵機制的差異，決定了各自最適合發揮作用的領域是不同的，并且在職能上表現出顯著的互補關系。將PPP機制運用于基礎設施和公用事業領域，有助于我們進一步廓清政府、社會和市場的邊界。譬如，從公共利益出發需要建設什么方面的公用事業項目，這是政府的決策范圍；而具體哪些項目更加滿足居民的偏好，具有更高的福利效用和經濟效益，從而在預算約束的前提下應該被優先安排，則應該由社會資本參與決策；為了讓公用事業的生產與提供能夠更靈活地適應市場變化，可以由私營企業來承擔運營工作，而為了確保準公共物品和服務能被安全、及時和普遍向社會提供，政府則應對其數量和品質進行必要的監管。

法治政府是PPP下一步發展的必要保障

將PPP機制運用于基礎設施和公用事業領域，有助于我們進一步廓清政府、社會和市場的邊界。圖為鄭州市政府舉辦與社會資本合作（PPP模式）項目推介暨簽約儀式。

每一個PPP項目，顯然都是政府部門和社會資本就某一項準公共物品和服務的生產與提供所達成的長期契約關系。對于社會資本方面而言，除了項目本身的技術經濟效益，吸引它們參與的最大決定因素在于：項目開始之前，社會資本和政府相關部門能否在平等的基礎上展開合作談判；項目開始以后，談判達成的契約能否得到忠實的履行，以及如果外部環境發生變化需要調整契約，調整的程序是否符合事前約定的方式；項目實施發生糾紛時，雙方能否在平等地位上通過公平的司法或仲裁機制進行救濟與調解。以上幾個方面的問題本質上是法治問題，是中央提出的建構法治政府、推行依法治國、促進國家治理體系現代化的戰略能否得到落實的問題。

正如有的專家已經指出的那樣，目前社會資本參與PPP項目有 “三怕”：怕陷阱、怕違約、怕反復。這 “三怕”指向的都是各級政府的契約精神和法治意識的欠缺。譬如，協商好的費價政策會不會臨時調整？承諾的稅收優惠政策或收費缺口補助能不能及時落實？政府出資部分的資本金有沒有及時到位？事前設定的績效目標在事后的績效評價該不該得到執行？這些顧慮應該說并非杞人憂天，它們在過去實施的一些PPP項目中或多或少都存在過。下一步，為了更好地推進PPP機制的運用，就需要我們圍繞法治政府的要求進行一系列制度建設。

法治政府要求政府嚴格按照法律來行使經濟管理和社會治理的公權力，在利用PPP機制發展公用事業上面同樣如此。一方面，政府需要按照法律要求履行好監管職能，與此同時，在遵守與社會資本達成的契約上也要受到法律的制約。