城市社區(qū)養(yǎng)老服務體系中的問題和對策

趙 然 陳 任 馬 穎 秦 俠 胡 志

(安徽醫(yī)科大學衛(wèi)生管理學院，安徽 合肥 230032)

城市社區(qū)養(yǎng)老服務體系中的問題和對策

趙 然 陳 任 馬 穎 秦 俠 胡 志

(安徽醫(yī)科大學衛(wèi)生管理學院，安徽 合肥 230032)

目的 了解城市社區(qū)老年人養(yǎng)老模式現(xiàn)狀，追蹤傳統(tǒng)養(yǎng)老模式和新型養(yǎng)老模式的結合點，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題及原因，并提出解決對策。方法 以合肥市NB社區(qū)為例，通過現(xiàn)場調研和實地走訪獲得社區(qū)老年人基本情況、養(yǎng)老服務組織機構、工作人員、養(yǎng)老服務設施等相關數(shù)據，并通過深入訪談分析城市社區(qū)養(yǎng)老服務體系中的問題及原因。結果 該社區(qū)養(yǎng)老模式單一，服務內容局限，服務隊伍匱乏，老年人養(yǎng)老選擇迷茫。結論 建立“政策引導、政府主管、部門協(xié)調、社區(qū)服務、單位協(xié)助、機構補充、全社會共同關注”的城市多元化養(yǎng)老服務體系。

人口老齡化；社區(qū)；居家養(yǎng)老；養(yǎng)老服務

人口老齡化是21世紀全球人類發(fā)展面臨的共同問題。與世界人口老齡化發(fā)展進程相比，近年來我國老齡化的增長速度和規(guī)模尤為突出。第六次全國人口普查數(shù)據顯示，我國60歲及以上老年人口已達1.78億，占總人口的13.26%〔1〕。老年群體的服務需求日益提高，養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展已成為我國重大戰(zhàn)略性問題。當前，我國的養(yǎng)老服務大體上分為家庭養(yǎng)老、機構養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老三種方式〔2〕。在文獻查閱過程中，筆者發(fā)現(xiàn)，國內對于居家養(yǎng)老服務模式的理論及試點情況研究較多，但對于養(yǎng)老服務體系的建立以及如何將居家養(yǎng)老服務模式與傳統(tǒng)養(yǎng)老模式相結合研究較少。事實上，了解城市社區(qū)老年人養(yǎng)老模式現(xiàn)狀，追蹤傳統(tǒng)養(yǎng)老模式和新型養(yǎng)老模式的結合點，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題及原因，對于養(yǎng)老服務體系建設具有更實際的意義。

1 對象與方法

1.1 對象 選取合肥市NB社區(qū)為研究現(xiàn)場。NB社區(qū)是安徽省政府重點培養(yǎng)的140個社區(qū)之一，該社區(qū)在當?shù)亟值赖钠邆€社區(qū)中，是老年人口最多、人均經濟收入相對較低的社區(qū)，顯現(xiàn)出“未富先老”的特征。

1.2 研究方法 通過現(xiàn)場調研和實地走訪獲得社區(qū)老年人基本情況、養(yǎng)老服務組織機構、工作人員、養(yǎng)老服務設施等相關數(shù)據。同時，通過與社區(qū)街道辦事處和社區(qū)居委會7名工作人員分別深入訪談，分析該社區(qū)養(yǎng)老服務體系中存在的不足及其原因，逐步探討解決對策。

1.3 統(tǒng)計學分析 收集來的資料經手工整理、核對后，統(tǒng)一運用Excel 2003建立數(shù)據庫、錄入資料，進行統(tǒng)計描述性分析。訪談獲得的定性資料主要采用歸納總結的分析方法。

2 結 果

2.1 社區(qū)現(xiàn)狀分析

2.1.1 社區(qū)人口及老年人口情況 截至2012年底，NB社區(qū)總人口為6 125人，老年人口為1 209人(19.74%)，其中，空巢、病殘、80 歲以上高齡老年人占老年人口總數(shù)的14.56%,采取家庭養(yǎng)老的老年人占老年人總數(shù)的97.35%。

2.1.2 養(yǎng)老服務組織機構情況 NB社區(qū)養(yǎng)老服務目前主要由NB社區(qū)居委會7個相應部門協(xié)助負責。其中，計生辦負責老年人醫(yī)療保健工作，并長期與社區(qū)衛(wèi)生服務中心聯(lián)合舉辦健康知識講座；民政辦負責老年人各項活動的籌劃，并協(xié)助處理家庭糾紛；社保辦負責協(xié)助老年人辦理社會保險和各項補助，例如政府一次性補保等；失業(yè)就業(yè)辦負責老年人的再就業(yè)，組織他們參與由政府花錢購買的公益性崗位；綜合治理辦負責協(xié)助老年人開展活動，并同物業(yè)管理部門共同維護社區(qū)內環(huán)境衛(wèi)生；退休管理辦負責老年人信息檔案的建立和維護。

2.1.3 養(yǎng)老服務工作人員情況 NB社區(qū)居委會現(xiàn)有工作人員9人。其中，本科學歷1人(11.1%)，專科學歷8人(88.9%)。工作人員的專業(yè)方向主要是康復、財會、信息技術和社會工作等。同時，NB社區(qū)居委會還包括社區(qū)志愿者隊伍80人，“4050”再就業(yè)隊伍37人，社區(qū)義務保潔隊30人，學歷均為專科及以下。社區(qū)隊伍主要是由60～70歲生活能自理的離退休職工、離退休黨員、單位宿舍樓樓長和專科院校學生等組成。

表1 養(yǎng)老服務工作人員情況調查表

2.2 社區(qū)養(yǎng)老服務設施情況 NB社區(qū)養(yǎng)老服務設施包括食堂3處，老年活動室9處，老年閱覽室2處，老年黨員活動室1處，社區(qū)老年活動廣場4處，公共健身器材14處，社區(qū)衛(wèi)生服務中心1個。養(yǎng)老服務設施總面積達1 000 m2。轄區(qū)內還有養(yǎng)老機構1所(九久夕陽紅老年城)，現(xiàn)有床位28張。此外，還有三級甲等醫(yī)院分院1所(合肥市第二人民醫(yī)院廣德路院區(qū))。以S小區(qū)為代表的企事業(yè)單位小區(qū)，除以上服務設施外，還有職工醫(yī)院1所，主要服務于該小區(qū)內居民常見病的診斷和治療。

3 討 論

3.1 問題與原因 筆者對社區(qū)工作人員進行了深入訪談。通過訪談，了解養(yǎng)老服務工作開展情況，分析養(yǎng)老服務中的存在問題及原因。(1)養(yǎng)老模式單一，形成“一支獨大”的局面。NB社區(qū)養(yǎng)老模式以傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老為主，發(fā)展模式單一，這在一定程度上影響了其他養(yǎng)老模式的建立健全。單一的養(yǎng)老模式由于無法滿足所有老年人的養(yǎng)老需求，也無法妥善解決當下養(yǎng)老難的現(xiàn)狀。同時，NB社區(qū)機構集中養(yǎng)老模式缺乏，居家養(yǎng)老模式又剛剛起步，服務層次低端，各項職能尚不完善，這使得許多老年人及兒女面臨著“沒有選擇余地”的困境。(2)服務內容局限，供給與需求脫節(jié)。①NB社區(qū)尚無專門負責養(yǎng)老工作的機構，目前主要由社居委各相應部門協(xié)助負責。這使得社區(qū)養(yǎng)老工作缺乏統(tǒng)一領導，各級部門在對文件的解讀和落實的過程中存在不足，基層人、財、物、管理資源的數(shù)量和質量欠缺。同時，養(yǎng)老服務各級各部門之間缺少有效配合和協(xié)調溝通，沒有形成合力〔3〕。②養(yǎng)老服務內容主要是面向低齡、健康和生活能自理的老年人，而性格內向、生活不能完全自理和完全不能自理的老年人則很少被考慮到。社區(qū)內的服務設施和服務項目對許多高齡老年人和臥病在床的老年人也并不適用〔4〕。③社區(qū)服務的內容僅限于為老年人提供生活服務方面的方便，滿足其生存需求，卻忽視了老年人的醫(yī)療保健服務和精神慰藉服務。(3)服務隊伍匱乏，專業(yè)水準較低。①NB社區(qū)居委會人力有限，9個正式工作人員無法滿足社區(qū)6千余人的服務，尤其是1千余人的養(yǎng)老服務。社區(qū)居委會雖然在生活上經常給予社區(qū)內老年人幫助和照顧，但是由于人力缺乏，時間不固定，不能從根本上解決社區(qū)內所有老年人的養(yǎng)老問題。②目前尚無扶持性的政策，社居委工作人員沒有特定的崗位補助，服務人員的工資待遇不高，生活得不到應有的保障，這使得他們無法長期穩(wěn)定在該崗位任職。年紀較輕的工作人員多數(shù)未將此崗位作為自己的長期工作方向，這使得該崗位專職服務人員流動性大〔3,5〕。③NB社區(qū)缺乏居家養(yǎng)老服務站及專業(yè)對口的工作人員和相應的在職培訓，這使得養(yǎng)老服務的質量大打折扣。④目前還沒有養(yǎng)老服務方面的法律法規(guī)，這對于老年人和工作人員雙方的利益維護都不利。(4)養(yǎng)老選擇迷茫，老年人何去何從。街道及社區(qū)的工作人員缺少對養(yǎng)老資源的整合，缺乏對于各類養(yǎng)老模式的宣傳和引導。若不能引導居民克服對于傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的思維定式，不能正確認識各種養(yǎng)老模式的優(yōu)缺點，摒棄偏見，那么對于養(yǎng)老體系的建設都會存在很大的阻礙。

3.2 對策與建議

3.2.1 建立城市多元化養(yǎng)老服務體系 NB社區(qū)養(yǎng)老服務類型基本齊全，但政府、社會與市場三者之間的互相聯(lián)系、補充與互動都還有所欠缺，這阻礙了多方位、多層次養(yǎng)老服務體系的建立〔4〕。目前，北京市和上海市分別開展了“9064”和“9073”養(yǎng)老服務格局，即90%的老人在家自主養(yǎng)老，由家庭提供服務；7%或6%由社區(qū)提供養(yǎng)老服務，即由政府購買服務；其余的3%或4%到機構養(yǎng)老〔6,7〕。這樣就建立了養(yǎng)老服務網絡，針對不同年齡、不同身體狀況、不同家庭結構的老人提供不同的社區(qū)養(yǎng)老服務〔8〕。筆者認為可以借鑒他市的成功經驗，對現(xiàn)有三種養(yǎng)老服務方式進行歸納和整合，完善傳統(tǒng)養(yǎng)老模式，發(fā)展新型養(yǎng)老服務：(1)可以將社區(qū)居家養(yǎng)老方式作為普及型養(yǎng)老模式，將老年人的精神生活方面分配給家庭承擔，勞務方面分配給社區(qū)承擔，物質方面分配給地方政府、社區(qū)和個人三方共同承擔。目前，社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系已成為公共服務體系的重要組成方面，是我國社會養(yǎng)老保障體系的主流渠道，也是解決中國城市養(yǎng)老問題的重大戰(zhàn)略選擇〔9〕。(2)可以將政府機構辦敬老院作為集中型養(yǎng)老模式，專門為孤寡老年人、空巢老年人、病殘、生活不能自理或80歲及以上的老年人提供專門的照料。隨著經濟的發(fā)展和社會的進步，政府在社會公益事業(yè)的地位越來越突出。政府部門有責任做好引導工作，財政撥付資金，建立公益性的敬老機構。(3)可以將企業(yè)化養(yǎng)老院作為選擇型養(yǎng)老的模式，充分調動社會資源，滿足老年人多種需求，為家境較好，有一定經濟承擔能力的老年人提供高檔優(yōu)質的老年生活。

3.2.2 充分發(fā)揮政府的主導作用 政府是公共政策和公共服務的提供主體，應當發(fā)揮其主導作用。(1)應制定相關的扶持政策，給予相應的財政資助。政府部門需要增加政策的支持力度建立專屬于養(yǎng)老服務的公共財政基金，建立多元化的資金籌措和運作機制，推進養(yǎng)老社會政策的多層次、多種類和多方式〔3〕。(2)應完善相應法律法規(guī)，發(fā)揮法律的基礎性、指導性和支撐性作用。英國1990 年頒布了《照顧白皮書》和《國家健康服務與社區(qū)照顧法令》，美國 1965頒布了《老年人法案》及其修正案，日本 1963 頒布了《老年人福利法》、1989年制定的《推進高齡者保健福利 10 年戰(zhàn)略計劃》〔9〕。國外的經驗告訴我們應該從法律上保障社區(qū)居家養(yǎng)老服務的構建和完善，明確老年服務的主要目的、管理制度、組織辦法、運行機制、財政安排、及監(jiān)督評估等系列問題，從而保障社區(qū)居家養(yǎng)老服務切實、規(guī)范、持續(xù)、高效地發(fā)展。

3.2.3 認真做好街道的落實工作 街道是政策落實的中間環(huán)節(jié)，所以應當做好上傳下達的工作。(1)應做好對于政策和文件的理解、傳達和落實工作，協(xié)調下屬各個單位關系，使有效配合，減少“缺位”和“錯位”現(xiàn)象。(2)應完善服務內容，拓寬服務人群。對于生活可以自理的老年人，鼓勵其多參與社居委、單位、養(yǎng)老機構組織的活動，并積極成為志愿者，去幫助更多需要幫助的老年人。對于生活不能自理的老年人，要提供上門服務或鼓勵其加入日托所，提供日常生活、醫(yī)療保健、精神慰藉等各個方面的服務。

3.2.4 合理調動社區(qū)養(yǎng)老資源 社區(qū)是老年人健康的“守門人”，是提供養(yǎng)老服務的主要場所。應當發(fā)揮基層社區(qū)的行政職權，調動社區(qū)資源進行為老服務，這樣既可以優(yōu)化社區(qū)內的資源便于老人在社區(qū)內就近接受養(yǎng)老服務。(1)社區(qū)中存在著眾多群眾組織，例如工會、婦聯(lián)、共青團等。它們群眾基礎深厚，影響力廣泛，且得到政府的大力支持。所以應廣泛聯(lián)合各方力量，擴大人員規(guī)模，將專業(yè)人員和志愿者服務相結合，發(fā)揮集體優(yōu)勢，爭取到各部門的支持與配合〔3〕。(2)加強人員培訓，提高人員素質。在搞好定崗、定員、定責的基礎上，大力加強專業(yè)化培訓，抓好在職人員職業(yè)道德、專業(yè)知識和崗位技能培訓工作，特別是養(yǎng)老服務管理、護理專業(yè)知識和技能的培訓，逐步提高養(yǎng)老服務隊伍的專業(yè)化水平〔6〕。同時，要通過逐步建立養(yǎng)老護理人員職業(yè)資格和職稱序列等級管理制度，提高服務人員的待遇水平和社會認同度〔10〕。

3.2.5 改進老年人傳統(tǒng)觀念 老年人的支持率和參與率低導致居家養(yǎng)老的一些服務項目喪失了規(guī)模效應，而這又反過來影響了相關服務項目的開展,造成惡性循環(huán)。所以，養(yǎng)老服務部門工作人員及老年人的子女在照顧好自家老年人的同時，也應引導他們對于社區(qū)居家養(yǎng)老、單位養(yǎng)老、機構養(yǎng)老的了解，幫助他們克服對于新型養(yǎng)老模式的思維定式，重新認識養(yǎng)老行業(yè)。

筆者認為應當建立多種養(yǎng)老模式相結合的養(yǎng)老體系，根據社區(qū)內每位老年人的不同情況，選擇最適合的養(yǎng)老模式。同時需要調動老年人自身、老年人家庭、社區(qū)、單位、社會等多方力量，完善“政策引導、政府主管、部門協(xié)調、社區(qū)服務、單位協(xié)助、機構補充、全社會共同關注”的城市多元化養(yǎng)老服務，滿足多層次的養(yǎng)老服務需求。同時，我們也認識到目前各部門對于統(tǒng)籌規(guī)劃、布局養(yǎng)老工作的認識還有待于進一步提高；社會對于新型模式、創(chuàng)新管理的理解和支持也有待進一步的增強。為了更深入地了解老年居民生活狀態(tài)和質量，我們還需要結合各地實際，從多種影響因素的角度做進一步的調查和分析，找出具體原因，才能督促各部門持續(xù)改進不足，切實關心和幫助到老年群體，從而探索出具有中國特色的養(yǎng)老服務城市，提高老年人晚年生活質量，實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的中國夢。

1 中國統(tǒng)計出版社.2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據〔M〕.北京:中國統(tǒng)計出版社,2011：51-4.

2 王 寧,王小春.我國養(yǎng)老服務體系的現(xiàn)狀和發(fā)展思路〔J〕.農村經濟與科技,2014；(7):181-95.

3 侯曉麗,馬珊珊,黃 磊.我國機構養(yǎng)老模式發(fā)展的現(xiàn)狀與對策〔J〕.管理觀察,2011；(21):78-9.

4 楊智慧.完善我國居家養(yǎng)老服務網絡體系建設研究〔D〕.西安：西南財經大學,2013.

5 楊明月,李洪君.社會工作與城市社區(qū)居家養(yǎng)老模式的推進〔J〕.黨政干部學刊,2013；(10):75-7.

6 孫 虹,李彩福,李 花.養(yǎng)老護理人員培訓現(xiàn)狀及研究進展〔J〕.中國民康醫(yī)學,2014;26(13):77-9.

7 潘 屹.優(yōu)化整合城鄉(xiāng)資源，完善社區(qū)綜合養(yǎng)老服務體系-上海、甘肅、云南社區(qū)綜合養(yǎng)老服務體系研究〔J〕.山東社會科學,2014;(3):30-9.

8 翟 萌.社區(qū)養(yǎng)老服務支持網絡體系-以西安市為例〔D〕.西安：西北大學,2013.

9 付中安.城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系建設研究——以昆明市為例〔D〕.昆明：云南財經大學,2013.

10 吳 媛.昆明市社區(qū)居家養(yǎng)老服務研究〔D〕.呼和浩特：內蒙古大學,2014.

〔2014-10-19修回〕

(編輯 李相軍)

The problems and strategies of urban community service system for the elderly

ZHAO Ran,CHEN Ren,MA Ying,etal.

Institute of Health Administration,Anhui Medical University,Hefei 230032,Anhui,China

Objective To understand the present situation of old-age-supporting model,to explore the combination of the traditional and new patterns for the elderly,to analyze the existing problems and find out solutions.Methods Selecting NB community in Hefei as the research site,the study was trying to get the data of basic situation of the elderly,department organization,staff situation and facilities around the community via site investigation,field visit,and deep interviews.Results Model for the elderly was single in NB community;Services supply were less than the demand for the elderly in NB community;Staffs in service teams were lacking of professional training;Selection of services model were difficult for the elderly.Conclusions The diversified service systems for the elderly should be established,and give full play to the leading role of the government to improve the working methods of the street and the details of the community services and transform the tradition concept of the elderly.

Aging of population;Community;Home-based care for the aged;Service system for the elderly

國家自然科學基金項目(No.71273011)

胡 志(1957-)，男，教授，博士生導師，主要從事衛(wèi)生管理與衛(wèi)生政策研究、衛(wèi)生常理教育教學研究。

趙 然(1990-)，女，在讀碩士，主要從事衛(wèi)生政策與衛(wèi)生管理研究。

R195

A

1005-9202(2015)12-3399-03；

10.3969/j.issn.1005-9202.2015.12.101