土地銀行在土地流轉過程中的問題研究

魏銘池

（西北師范大學 社會發展與公共管理學院，蘭州 730070）

土地銀行在土地流轉過程中的問題研究

魏銘池

（西北師范大學 社會發展與公共管理學院，蘭州 730070）

本文通過對國內外土地銀行的整理、分析和對比，總結出我國土地銀行還存在著融資困難、管理混亂及失地農民的生活保障問題，并針對這些問題提出相關建議和對策。

土地流轉；土地銀行；問題

1　引　言

隨著時代的變遷，人口爆炸式增長，土地的碎片化和小規模生產已不能滿足當今商業社會的需求，農戶們更多的是要走上小康之路。隨著十八屆三中全會中央土地改革政策信號的釋放，農地流轉將進入新的發展階段。農地流轉即農村土地使用權流轉，是指擁有農村土地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權、轉讓使用權［1］。國內學者對土地流轉研究較多，其理論體系也頗為成熟。有學者認為，土地流轉使農民從土地中“解放”出來，集中精力從事第二產業或第三產業，從而增加非農收入，使農民收入多元化，同時土地承租者通過農地流轉取得土地使用權，解決土地規模小的問題，有助于發展現代農業［2］。進一步而言，土地銀行在沒有觸動土地家庭承包經營制度的前提下，不改變其權屬就實現土地要素的靈活流轉，其高效低耗的運作方式為土地流轉提供了可借鑒的新范本［3］。對土地銀行賦權，給予它主導土地流轉的權限［4］。實證調查研究后發現，土地銀行主要通過降低農地流轉雙方交易成本，提高雙方流轉效益，促進農地流轉；農地流轉進程加深，帶動土地銀行存貸規模擴大，促進土地銀行持續健康發展，農地流轉與土地銀行互動持續發展，對于提高農村土地資源配置效率，幫助農村經濟發展意義重大［5］。

“土地銀行”最早產生于西方，一般主要指以土地為抵押的辦理長期放貸業務的金融機構［6］。近年來，為加快土地流轉，中國部分地區進行了農村土地銀行試點工作。由于國情不同，中外農村土地銀行在組織形式和運作機理等方面存在著較大差異，試點中的中國農村土地銀行其實并不是真正意義上的土地銀行［7］。

關于農村土地銀行的內涵界定，國內學者爭議較大，概括起來有土地流轉中介論、土地金融機構論、土地儲備機構論三種觀點［8］。我國土地銀行的出現是在土地流轉的背景下，所以我國土地銀行為土地流轉中介機構。

2　國外土地銀行分析

自德國首先建立“土地銀行”模式距今已有200多年的歷史，最初德國建立“土地抵押信用合作社”是為幫助農民擺脫高利貸的剝削，“土地抵押模式”是最早的土地銀行核心職能。德國的“土地銀行”從早期的以抑制高利貸行為為主要目到現在已成為協助農民買賣土地，開墾田地，興修水利建設，種植林地果園為宗旨的國家金融政策性機構［9］。瑞典的“土地銀行”成立于20世紀初期，瑞典政府為抑制本國國民移居美國的大規模移民潮，決定建立適合本國國情的“土地銀行”以便為國民提供價格優惠的大量的土地和住房，從而達到土地儲備的目的［10］。其土地銀行的核心職能是儲備土地，為公共福利制度的本國居民營造良好的居住環境并提供舒適的住宅。相較于其他國家的“土地銀行”更加側重于土地的儲備和土地的未來利用，帶有鮮明的政府運作模式。

此外，美國也于1916年成立了土地銀行，其主要業務是提供長期的農地抵押貸款。政府通過財政購買土地銀行的股票來扶持其建立和發展。印度于1920年成立土地開發銀行，其資金來源于中央銀行和發行債券，以土地抵押方式為農民提供貸款。菲律賓也于1966年成立土地銀行，政府持有86%的股份［9］。俄國的“貴族土地銀行”，南非的“南非土地銀行”，韓國的“土地開發社”等，這些土地銀行都大同小異，其主要經營目標是利用土地銀行為農村注入資金，讓農戶擺脫高利貸的剝削，促進農業持續發展，引進新的農業技術，使農業從傳統的細碎化生轉向規模化生產。這些國家和地區的土地銀行對農地的流轉、農業生產的發展、農村建設等都起到了重要作用，突出表現為解決了農業發展和農村建設中資金的來源問題。

國外的土地銀行大致有3個特點。（1）國外的土地銀行模式大致有兩種：一是土地抵押貸款模式，二是土地儲備模式。（2）國外的土地銀行融資方式為農地抵押貸款，發行土地債券、政府補貼、稅收或貸款而獲取資金。國外的土地銀行并不開展農地的“存”“貸”業務。（3）國外的土地銀行都是由政府自上而下發起并建立的。但是各國建立土地銀行的目的卻不相同。

3　國內土地銀行分析

我國最早的土地銀行成立于臺灣，距今已有50多年歷史，發展至今已經經歷了4個階段的變化。第一階段的經營目標是幫助農民擺脫高利貸的盤剝，重點發放農業貸款。第二階段的經營目標為服務于土地所有權的改革，主要接受政府的委托辦理補貼地價和征收地價業務。第三階段的經營目標為轉向城市土地開發和農村資助工業區、示范農村建設。第四階段的經營目標為商業性的土地金融機構，為農戶提供規模化用地，土地改良，技術引進等業務［9］。內陸地區最早的土地銀行建立至今不過10余年時間，大多數土地銀行只開展土地的“借”“貸”模式和“以地參股”模式，發展雖迅速，但還存在著管理混亂、融資困難以及職能定位等諸多問題。

山東諸城“土地信托中心”和寧夏平羅“土地信用合作社”是我國較早的“土地銀行”，它們都是在當地政府的推動下，由村集體發起并建立的。此外，還有四川彭州“農業資源經營專業合作社”、貴州湄潭縣的“土地金融公司”、湖北鐘祥市“土地存貸合作社”、北京平谷區“百合興盛土地專業合作社”、甘肅蘭州皋蘭“土地銀行”等。這些合作社或機構大部分都屬于中介機構，其運作模式為，由于大部分青年勞動力外出經商而擱置大量的農田或年邁的失去勞動力的農戶無法繼續種植土地，將土地承包權存入機構并按照土地的質量、面積、距離遠近收取利息。這些機構再通過招商引資，將土地規模化整理或調整，向種植大戶或專業農業種植公司貸出土地承包權收取“貸地費”。土地使用者根據土地農產品的收益向機構交納使用費。

我國的土地銀行還處于探索和試點階段，所有的土地銀行都是由地方政府發起并成立的。在管理和運作方面還欠缺經驗，在制度建設方面需要新的理念和思路，在融資方面不能僅依靠地方政府的努力，其特點有以下幾點。

3.1我國“土地銀行”地方政府背景

我國“土地銀行”和西方“土地銀行”都具有政府背景。所不同的是西方土地銀行是自上而下建立的，我國土地銀行是自下而上探索發展。我國的土地銀行是根據我國中央政策提出的土地流轉而由地方政府推動，以村集體為單位進行試點的項目，其經營主體多為村委會，由村委會代表提出申請，通過上層政府的審批來獲取經營資格，負責人大多為村委會成員。

3.2土地銀行功能單一

我國的土地銀行的職能基本為“存”“貸”土地承包經營權。通過“存”“貸”土地承包經營權而獲取的利息可以維持農村老齡化農戶的基本生活需求，這也是我國土地銀行發展前期的必經之路。由于我國農戶只享有土地的經營承包權，并不擁有土地所有權，所以我國的土地銀行的核心職能是“存”“貸”土地。

3.3融資困難

我國土地銀行是由村集體出資或村委會招商引資而建立的。土地銀行要承擔土地的集中收購、集中整理、集中開發及土地的集中利用，這些都需要大量的資金。僅依靠村集體的資金和私營企業的投資遠不能滿足土地銀行的發展。

4　我國土地銀行現存問題

在我國現階段，土地銀行目前只是一個中介機構或是一個有限功能的金融機構，這些合作社的業務大同小異，主要是農民將土地“存”給土地中介組織，再由合作社“貸”給生產經營戶。雖然我國的土地銀行已在全國各地生根發芽，但這些合作社功能單一、組織混亂、缺乏有效的領導和中央政府的支持。總結起來，我國土地銀行有以下問題。

4.1缺乏專業的土地估價機構

農村的土地價格多數是由農戶和承包商口頭商定的，隨意性較大，沒有專業的參照和評估定價標準。土地也分肥沃的土地和貧瘠的土地，土地價格的合理制定關系到農戶和承包商的利益。由此而帶來的土地價格糾紛、土地使用糾紛、土地收回糾紛等無法解決。

4.2主體的有限性

農村土地銀行多數帶有官方色彩，由當地的村委會發起成立，土地銀行的負責人是當地的村長或村委會成員，這無可避免的會引起權力尋租的問題和一人多職的問題。也有可能會因為地方政府追求規模擴張而導致效率低下，甚至會損害農戶的利益，無法滿足貸地者的需求。

4.3獲取資金的途徑匱乏

我國農村長期處于資金匱乏狀態，雖然中央政策在一定程度上支持農村的發展，但是土地銀行是由下而上發起的試點機構。土地銀行資金多數是由村集體出資，吸引一部分外來資金成立。隨著銀行不斷擴大，所需金額也將逐步增加，而此時土地銀行的資金勢必捉襟見肘，如何從其他渠道獲取資金是我國土地銀行現存的問題之一。

5　相關對策建議

5.1建立多元的融資平臺

土地銀行面臨的最大難題是無法有效的、持續的、穩定的獲取資金。首先，土地銀行離不開政府支持，中央政府可仿效其他銀行，建立中央土地銀行總管全國各地土地銀行，為各地土地銀行融資，主要是國家貸款或政府補貼。其次，土地銀行也可發行土地證券，向全國人民融資，吸引民間資本進入。最后，土地銀行股份化，村集體可利用存入銀行的土地按比例給予存地人股份，享有收益分紅和利息。

5.2鼓勵農戶創辦農業公司

村委會成員不再直接擔任土地銀行負責人，但是村委會有監督土地銀行的責任。土地銀行的工作人員可向社會招聘專業的工作者。土地銀行直屬于上一級土地銀行總管。區分為中央土地銀行、省土地銀行、市縣土地銀行。村委會不再直接領導。鼓勵農戶集體創辦專業的農業公司并承擔相關職務，從事專業化生產和種植，引進先進的農業技術，購買農用機械等。此外，農戶也可創辦估價公司，以保證其權益不受侵害。發展現代農業是農戶脫貧致富的重要途徑，所以，規模化土地利用和集約化土地利用是現代化農業生產的重要標志。

5.3土地銀行業務的多元化

我國各大銀行經營主體不同，相關業務也不同。土地銀行可參照其模式建立不同的業務。如：國家可考慮建立土地儲備業務、土地集中征購業務、土地開發利用業務、土地技術發展引進業務等，成立土地基金為農戶的種植或建設房屋提供資金，也可開展土地抵押業務，為農戶一次性提供大量創業或急救資金。此外，還有農業專利技術使用、開展土地理財業務、開展土地上市等業務。

6　結　語

我國正處于新時代的轉型時期，中央在十八屆三中全會中明確提出土地市場的建立，由此可見，我國的土地市場勢必迎來一場春天，農戶要在這次的歷史機遇中把機會，步上小康生活的關鍵是使我國農業走上現代化、機械化、規模化道路。土地銀行的建立應當由中央發起，逐級建立，形成一套完整的土地集中征購、儲備、出讓體系，減少土地投機，穩定市場地價水平，改進規劃用地，有序發展社區，還可降低已開發土地的成本。村委會及當地政府不再干預土地銀行的運作。農戶可自發創辦相關的土地公司，例如：農業種植公司、土地估價公司、土地整理公司、土地技術引進公司、農業機械生產公司等、解決農村就業問題和溫飽問題。

主要參考文獻

［1］謝文.農村土地流轉金融支持體系研究［D］.長沙:中南大學，2010（6）:34.

［2］張存剛，邵傳林.基于“土地銀行”視角的農村土地流轉模式研究［J］.甘肅金融，2009（7）.

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［6］郭驪，陳少強，孫艷麗.論建立中國特色農村土地銀行［J］.中央財經大學學報，2010（4）.

［7］陳少強，孫艷麗.農村土地銀行的中外比較與借鑒［J］.中國發展觀察，2010（3）.

［8］邵傳林，霍麗.農村土地銀行的運作激勵與政策測度［J］.財政金融，2009（7）.

［9］周曉林，羅文斌.國外土地銀行運作模式對我國農村改革的啟示［J］.農村經濟，2009（6）.

［10］陳偉.瑞典土地銀行經驗對上海土地儲備管理的啟示［J］.國外城市規劃，2005（6）.

10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.12.111

F321.1；F832.43

A

1673-0194（2015）12-0147-02

2015-04-22