新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公私合作中的政企權(quán)責(zé)均衡研究

張 琳

（東北財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，遼寧 大連 116025）

新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公私合作中的政企權(quán)責(zé)均衡研究

張 琳

（東北財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，遼寧 大連 116025）

公共物品提供的PPP模式，有利于解決農(nóng)村公共物品完全由市場或政府提供的效率低下的問題，但在實施過程中由于政府和企業(yè)之間的權(quán)責(zé)不均衡帶來了一系列問題。本文從政企關(guān)系出發(fā)，探討新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公私合作中政企權(quán)責(zé)劃分的要求，并提出優(yōu)化公私合作中政企權(quán)責(zé)劃分的建議。

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施；公私合作；政企權(quán)責(zé)

PPP（Public-Private-Partnerships）模式，即公私合作模式，又稱公私伙伴關(guān)系，指的是公共部門和私營部門通過建立合作關(guān)系，發(fā)揮各自優(yōu)勢，共同為社會提供基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品或服務(wù)的一種運行機制。PPP模式是一種“多贏”的合作形式。

PPP模式促使公、私部門發(fā)揮各自優(yōu)勢，共同合作建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，對我國的新農(nóng)村建設(shè)具有十分重大的意義。然而，PPP模式在我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用中還存在諸多問題。如合作風(fēng)險不易科學(xué)估計、利益分配有失激勵、投資總量不足、資金利用率低等。造成以上困境的原因主要包括：法律法規(guī)缺失導(dǎo)致合同的制定和執(zhí)行缺乏法律依據(jù)；產(chǎn)權(quán)改革滯后；投融資渠道單一等。由于基礎(chǔ)設(shè)施屬于公共物品，完全的政府規(guī)制或市場機制都會使之失靈。因此，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公私合作中政企權(quán)責(zé)均衡至關(guān)重要。

1　新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公私合作中政企權(quán)責(zé)均衡要求

1.1準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的政企權(quán)責(zé)均衡要求

第一，在招投標(biāo)環(huán)節(jié)，一方面應(yīng)強化政府部門的監(jiān)管職能，減少過多的行政干預(yù)，通過立法保障，加大執(zhí)法監(jiān)督力度，懲處腐敗行為，從而借助公平競爭篩選出符合條件的企業(yè)；另一方面應(yīng)強化企業(yè)的投標(biāo)主體地位，增強企業(yè)綜合實力，制定出具有競爭力的投標(biāo)價格。第二，政企雙方要正確對待PPP協(xié)議的重要地位，它不但是締約雙方的行為準(zhǔn)則，也是日后監(jiān)管的主要依據(jù)。政府應(yīng)完善立法，確保并加強協(xié)議內(nèi)容的合法性和約束性。同時，政企雙方可借助第三方力量，如專家或?qū)I(yè)機構(gòu)，科學(xué)預(yù)估PPP項目的風(fēng)險和收益，并明確劃分權(quán)責(zé)。

1.2運營環(huán)節(jié)的政企權(quán)責(zé)均衡要求

第一，政府方面，應(yīng)退出運營管理，轉(zhuǎn)向行政管理和行業(yè)監(jiān)管。為把責(zé)任落實到位，政府必須加強監(jiān)管，具體包括：加快改革定價機制；監(jiān)督企業(yè)成本收益核算，采取聽證會的形式，保證企業(yè)成本價格公開透明；完善法律法規(guī)，制定過程競爭條款和相關(guān)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，保證服務(wù)質(zhì)量和技術(shù)要求。第二，企業(yè)方面，應(yīng)承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施運營管理的主體責(zé)任。一方面，借助自身的技術(shù)、人才、管理優(yōu)勢，提高服務(wù)效率，降低運營成本，實現(xiàn)企業(yè)自養(yǎng)；另一方面，自覺承擔(dān)社會責(zé)任，嚴(yán)格履行合約規(guī)定，妥善執(zhí)行政府有關(guān)規(guī)定，積極配合政府監(jiān)管工作，實現(xiàn)政企互利共贏。

1.3產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)接環(huán)節(jié)的政企權(quán)責(zé)均衡要求

第一，非市場性產(chǎn)權(quán)，即產(chǎn)權(quán)歸政府所有，企業(yè)僅提供服務(wù)，如委托運營管理。在該產(chǎn)權(quán)制度下，政府必須具有一定的投融資能力，主要負(fù)責(zé)服務(wù)的建設(shè)規(guī)劃、前期投資、準(zhǔn)入監(jiān)管和過程監(jiān)管，并向企業(yè)支付一定費用。企業(yè)則主要負(fù)責(zé)項目建設(shè)、運營、維修和更換，并保證服務(wù)優(yōu)質(zhì)高效，但無需承擔(dān)資本性投資風(fēng)險。

第二，企業(yè)有限產(chǎn)權(quán)，即政府始終掌握資產(chǎn)所有權(quán)，企業(yè)僅在合同規(guī)定經(jīng)營期限內(nèi)有限享有并經(jīng)營資產(chǎn)，經(jīng)營期滿后，經(jīng)營權(quán)仍交還政府，如BOT和TOT。在該制度下，政府主要負(fù)責(zé)定價、準(zhǔn)入和過程監(jiān)管，并給企業(yè)相應(yīng)補償，以保證其順利運營。企業(yè)則需要負(fù)責(zé)項目投融資、建設(shè)、運營及經(jīng)營期結(jié)束后的資產(chǎn)核算和歸還。

第三，完全市場性產(chǎn)權(quán)，即企業(yè)不僅提供系統(tǒng)服務(wù)，還擁有對各類設(shè)施資產(chǎn)的完全產(chǎn)權(quán)。此間，要求政府加強立法保護，執(zhí)行以價格和服務(wù)為核心的經(jīng)濟監(jiān)管，建立過程監(jiān)管的績效比較系統(tǒng)，以強化企業(yè)過程競爭。由于企業(yè)完全享有產(chǎn)權(quán)，因此具有自主經(jīng)營和自負(fù)盈虧的權(quán)力。

2　優(yōu)化新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公私合作中政企權(quán)責(zé)劃分的建議

2.1規(guī)范政府行為，在產(chǎn)權(quán)分離的基礎(chǔ)上強化政府監(jiān)管

在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施市場化改革中，政府關(guān)鍵要扮演好監(jiān)管者的角色，以引導(dǎo)市場主體有序運行。在健全行業(yè)統(tǒng)一法規(guī)的基礎(chǔ)上，根據(jù)各類PPP模式的特點制定相應(yīng)的法律法規(guī)。加強第三方監(jiān)管機構(gòu)的建設(shè)，賦予其獨立監(jiān)管職權(quán)。同時，充分利用聽證會等形式，提高公眾參與熱度，實現(xiàn)成本收益的公開透明，激勵企業(yè)降低成本，提高效率。

2.2逐步形成優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的行業(yè)競爭機制

在市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，政府應(yīng)創(chuàng)造自由寬松的招投標(biāo)環(huán)境，通過充分競爭，篩選出優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的企業(yè)；在運營過程中政府需通過建立統(tǒng)一的績效標(biāo)桿管理系統(tǒng)，實現(xiàn)企業(yè)運營過程的橫向競爭，督促企業(yè)通過優(yōu)化自身管理結(jié)構(gòu)，提供優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。

2.3樹立良好的信用體系

誠信政府是指政府作為價值體系的捍衛(wèi)者，在社會發(fā)展中必須以自己誠實守信的意識取信于民。近年來，我國已經(jīng)開始推行在農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場的競爭機制來提高服務(wù)的效率和質(zhì)量。但在公私合作機制改革的過程中，政府失信的案例不勝枚舉：政府承包合同，特許經(jīng)營權(quán)和補貼，企業(yè)可以通過賄賂、串謀來俘獲政府；政府找各種理由不履行和私人部門簽訂的合約，拒絕給予私人部門所需的財政補貼，損害私人部門利益。這極大地挫傷了投資者的積極性，阻礙了市場化的進程。因此，必須加強政府自身的誠信建設(shè)，確保政策的可執(zhí)行性、連貫性和遠(yuǎn)瞻性。

主要參考文獻

［1］ 王健.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引入PPP模式的研究［D］.濟南:山東大學(xué)，2010.

［2］胡麗，張衛(wèi)國，葉曉畡.基于PPP模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施融資風(fēng)險識別研究［J］.甘肅社會科學(xué)，2011（1）.

10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.12.164

D630；F426.91

A

1673-0194（2015）12-0221-01

2015-04-13