政府購買服務(wù)現(xiàn)狀、原因及對策分析

鐘廷勇，向 思，楊家灝

(重慶工商大學(xué) 會計學(xué)院，重慶 400067）

隨著我國GDP的不斷上升，人民的物質(zhì)生活水平得到極大提升，人民對公共服務(wù)的需求也隨之不斷攀升。然而現(xiàn)有的公共服務(wù)體系僅依靠政府一方力量，在效率、效益、人民滿意度等多方面存在缺陷。為滿足人民的公共服務(wù)需求，黨的十八屆三中全會多次提出政府購買服務(wù)運(yùn)行機(jī)制。政府購買服務(wù)是將原政府直接向社會提供的那部分公共服務(wù)事項(xiàng)，轉(zhuǎn)交給社會組織、企業(yè)等機(jī)構(gòu)實(shí)施，政府負(fù)責(zé)承擔(dān)相關(guān)的服務(wù)費(fèi)用。近期，隨著財政部對PPP模式發(fā)展的支持和鼓勵，政府購買服務(wù)又一次成為社會關(guān)注的要點(diǎn)。政府遵循公正、公平的原則，從市場上購買公共服務(wù)，在加強(qiáng)開展政務(wù)活動的同時也有利于減少兩極分化的現(xiàn)況，從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。但是在實(shí)際中，理論與實(shí)際往往存在不同的看法，譬如誰來買、向誰買，買什么等一系列問題，都反映出我國政府購買服務(wù)目前正處于探索階段，仍存在許多亟待解決的問題。

1 政府購買服務(wù)過程中存在的問題

1.1 體制和法規(guī)的不健全性

我國政府購買服務(wù)正處于探索階段，在購買公共服務(wù)的過程中時常出現(xiàn)無法可依的情況。體制法規(guī)是發(fā)展的基本保障，然而我國目前有關(guān)政府購買服務(wù)的體制法規(guī)不健全，致使其在發(fā)展過程中存在與傳統(tǒng)體制發(fā)生矛盾、沖突的現(xiàn)象，進(jìn)而影響其可行性和有效性。

1.2 社會組織缺乏獨(dú)立性、專業(yè)性

我國正處于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的初級階段，社會組織的發(fā)展過于依賴政府，導(dǎo)致其缺乏獨(dú)立性。社會組織相對落后，參與的工作人員人員少，缺乏經(jīng)驗(yàn)，且專業(yè)水平有限。與此同時，設(shè)立的門檻制度過高也進(jìn)一步阻礙其發(fā)展腳步。

1.3 執(zhí)行過程存在漏洞

政府購買服務(wù)是不斷循環(huán)的過程，它分為初次購買和再購買兩個階段。目前，執(zhí)行的過程中存在以下幾個方面的問題：（1）僅在部分領(lǐng)域或某些單項(xiàng)公共服務(wù)方面實(shí)施購買，存在購買方式單一，購買對象狹窄的問題；（2）目前我國絕大多數(shù)省份都并未真正做到開放市場，依舊存在新增財政供養(yǎng)機(jī)構(gòu)和人員的情況；（3）社會任存在貪污舞弊現(xiàn)象。

1.4 監(jiān)管體系的缺失

在政府購買服務(wù)的實(shí)施階段，我國還沒有專門的第三方機(jī)構(gòu)對選定提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理的監(jiān)督管理，也沒有審計其資金使用情況，考核其服務(wù)質(zhì)量、效果。

2 對存在的問題進(jìn)行原因分析

2.1 實(shí)施政府購買服務(wù)的前提條件不完善

購買項(xiàng)目內(nèi)容“買什么”是首先需要鑒定的問題，雖然目前政府已經(jīng)對購買項(xiàng)目有了初步分類，但還存在著不全面的問題。且國家和地方政府財政撥款制度和預(yù)算制度與各單位也沒有建立實(shí)質(zhì)性的聯(lián)系和體系，從而導(dǎo)致了不能完全滿足人民群眾對公共服務(wù)的需求。（1）稅務(wù)方面：該體制作為社會組織與政府相互配合，為調(diào)動其積極性，在一定程度上需要對其進(jìn)行一定優(yōu)惠。例如是否對非營利組織實(shí)行減免稅收的政策，而我國還未正式頒布相關(guān)法律，這在一定程度上表現(xiàn)出其稅務(wù)方面存在空缺性。（2）對鑒定社會組織是否符合要求規(guī)定并沒有詳細(xì)的文件說明。為保證在政府購買以后，企業(yè)能真正滿足人民對服務(wù)的需求，還需要設(shè)定社會組織招標(biāo)的門檻。（3）對非營利性組織的劃分也存在模糊性，導(dǎo)致很可能存在舞弊現(xiàn)象。（4）目前我國政府購買服務(wù)未明確規(guī)定懲罰措施，在一定程度上阻礙了公共服務(wù)的良性開展。

2.2 社會組織受到政府的制約

我國正處于社會主義市場經(jīng)濟(jì)的初級階段，因此在制度上存在大量問題。（1）社會組織的設(shè)立需要通過層層審批，步驟流程極度繁瑣，極大地阻礙了社會組織的發(fā)展。（2）政府權(quán)力集中，在信息、資源、政策方針等各方面都擁有極大的管理權(quán)，導(dǎo)致社會組織與國有企業(yè)在獨(dú)立發(fā)展層面上存在局限性。（3）政府購買服務(wù)涉及領(lǐng)域廣，包括一般性公共服務(wù)、社會管理服務(wù)、行政管理與協(xié)調(diào)等多方面。由于社會組織發(fā)展緩慢，在很多領(lǐng)域涉足少，因此滿足政府購買服務(wù)要求的社會組織更少。（4）社會組織參與人員的專業(yè)素質(zhì)有限，自身培訓(xùn)較少，參與人員接受再教育再培訓(xùn)的機(jī)會少。這一系列原因?qū)е律鐣M織缺乏獨(dú)立性、專業(yè)性。

2.3 機(jī)制的管理不系統(tǒng)

（1）目前我國政府在購買服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)定方面仍處于探索階段，導(dǎo)致在招標(biāo)的過程中存在巨大隱患。例如政府未對“買什么”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類設(shè)置；在購買服務(wù)性項(xiàng)目時未考慮其他更有效的方法，如租賃、委托等；政府單位不敢放手展開實(shí)施。（2）政府領(lǐng)導(dǎo)為避免麻煩不愿承擔(dān)過多責(zé)任所以一味地模仿前者，導(dǎo)致購買對象單一，不利于社會組織的良性競爭，同時易形成服務(wù)行業(yè)壟斷，未能做到正真的開放市場。（3）購買信息公開的局限性。因?yàn)橘Y金預(yù)算并未對社會公眾全部公開，所以社會服務(wù)生產(chǎn)者無法確定政府需要購買何種服務(wù)，導(dǎo)致其很難擁有生產(chǎn)權(quán)。同時由于信息的不公開致使公眾無法明確政府是否滿足人民對服務(wù)的需求，從而形成公眾“被服務(wù)”現(xiàn)象。更重要的是，不公開信息可能導(dǎo)致官員主動向公共服務(wù)生產(chǎn)者索取賄賂的現(xiàn)象發(fā)生。

2.4 科學(xué)監(jiān)督不完善

我國政府購買服務(wù)處于起步階段，各方面法制規(guī)范并不完善。政府購買服務(wù)范圍廣、涉獵部門多，但相關(guān)管理部門職責(zé)不分明，沒有明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致政府購買服務(wù)不能有效進(jìn)行。與此同時，政府購買服務(wù)屬于新興產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)有的審計技術(shù)與方法較為落后，增大了對其審計的難度。由于政府購買服務(wù)的受益對象是廣大人民群眾，眾口難調(diào)，導(dǎo)致績效考核進(jìn)展緩慢。

3 政府購買服務(wù)建議

3.1 完善法律體制保障

制定相關(guān)法律保障該體制發(fā)展正常，使執(zhí)法人保持公平公正的原則，同時也可采用信用服務(wù)評分制來限定和加強(qiáng)參與的社會組織的質(zhì)量。明確劃分不同類別的社會組織對應(yīng)不同的稅收制度，以此激發(fā)參與者的積極性并防止貪污腐敗現(xiàn)象。

3.2 完善社會組織的監(jiān)督與管理

（1）加快轉(zhuǎn)變政府職能的步伐，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型政府”。政府應(yīng)逐步放權(quán)促進(jìn)社會組織的獨(dú)立發(fā)展，轉(zhuǎn)變自身在社會組織的成立發(fā)展過程中扮演的角色，從審批監(jiān)管人員轉(zhuǎn)變?yōu)閹椭龀秩藛T。（2）社會組織應(yīng)加強(qiáng)自身素質(zhì)，以滿足政府購買服務(wù)的需求。應(yīng)定期學(xué)習(xí)，加強(qiáng)培訓(xùn)教育，提高自身的專業(yè)水平，增強(qiáng)自身的競爭力。在政府購買服務(wù)的需求刺激下，抓住機(jī)遇，不斷發(fā)展壯大自己，不斷完善政府購買服務(wù)。

3.3 建立規(guī)范的招標(biāo)制度

（1）保證在招標(biāo)的過程中堅持公平、公正、公開的原則，根據(jù)公眾的偏好性向社會公眾招標(biāo)，選擇方式根據(jù)不同行業(yè)而不同。主要可以采用的是：公開招標(biāo)、競爭招標(biāo)、邀請招標(biāo)等。（2）建立專門的監(jiān)督小組，審定社會組織。在滿足對公眾需求的基礎(chǔ)上探索其他未涉及項(xiàng)目，同時分析購買風(fēng)險。擴(kuò)大信息公開范圍，拓寬信息公開渠道。（3）在不違反《保密法》的基礎(chǔ)上公開購買項(xiàng)目和預(yù)算管理的信息，例如，可以在網(wǎng)站公開或開立固定的信息公開廳進(jìn)行公開。

3.4 落實(shí)相應(yīng)的管理制度

完善相關(guān)后期管理制度，使政府購買服務(wù)體制做到有法可依，明確各部門的相應(yīng)職責(zé)，減少漏洞。各審計部門應(yīng)在運(yùn)用現(xiàn)有審計技術(shù)與方法的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新，采用與之相適應(yīng)的新的審計技術(shù)與方法，提高審計質(zhì)量，加大監(jiān)督力度。

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