協商民主：城市治理的有效模式

韓福國

城市的治理是現代國家治理的重要一環。近年來，杭州市以及浙江許多地方，通過把民主機制滲透到社會管理和政府決策之中，力圖提升公共決策的民意分量。而協商民主作為一種新型民主形態如何有效嵌入到城市治理之中，從而改進治理機制，提高治理成效。

新聞背景：

2015年2月，中央出臺的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》大幅擴充了協商民主的范圍，涵蓋了政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商、社會組織協商等多元多樣的協商民主形式和渠道。《意見》指出：協商民主建設是一個不斷發展的過程。各級黨委要加強領導和組織協調，鼓勵探索創新，通過各種途徑、各種渠道、各種方式進行廣泛協商，尊重群眾首創精神，注重實踐經驗提煉總結，并適時上升為制度規范。

近年來，杭州等地在協商民主、開放式決策等方面進行了積極的探索，形成了“四問四權”的工作機制。公共政策從制定、執行到評估監督都有民主的機制和程序，從而保障民生問題得到符合民意的有效解決。

人民民主的新實踐

□協商民主理論在西方的產生和發展也不過是最近20年的事情。在世紀之交，國內掀起了一股協商民主熱。近年來，從中央高層到地方政府，都十分注重對協商民主理論的研究和實踐。對這一現象，您是如何看待的？

■中國政治語境下對于協商民主重視，不等同于西方語境下所提出的懇談式民主。從西方民主發展的邏輯考察，懇談式民主寄托了人們對自由主義民主或選舉民主功能缺失的彌補，換而言之，懇談式民主理論是對選舉民主理論的修正，通過把民主的重心從投票選舉轉至公共治理領域，解決學理上所說的“對話性政治”和“工具性政治”之間的對立和分割。

中國的協商民主并不是彌補競爭性民主的不足，而是以改善民生所需要的經濟發展為出發點，從社會民主、經濟民主走向政治民主，通過各個層面的民主協商機制來解決各種社會治理問題，從而建構起中國的協商民主內生性結構，進而發展成當下人民民主的一種新實踐。

民主是一種生活方式

□“民主促民生”在全國各地都有不少實踐，尤其以杭州經驗最為典型，其在城市治理的各個層面以協商參與來提升民主建設的質量，學者稱之為“復合民主”。

■近年來，杭州及浙江省其他地方都圍繞民生問題來推進民主建設，也就是所說的“民主促民生”。其協商治理的模式不僅是人大的意見整合與黨委決策的開放式參與、政府決策的民主公開等核心層面，而且還包括政協的協商參與、城市基層和社會組織的協商民主自治，從而形成多元的民主協商結構。

杭州等地的實踐證明：協商民主作為一種資源嵌入到社會發展的具體進程中，以其廣泛參與性和主體多元性，回應了人民民主的實踐要求，為城市治理提供了一種政治協商、社會協商和經濟協商等多層復合治理結構的可能性。

□近年來，浙江省許多城市探索創設了諸如聽證會、圓桌會、公述民評等多層面的社會協商平臺。在這些制度的激勵下，市民參與城市治理的熱情不斷高漲。對此，您如何評價？

■參與是協商的基礎。而參與公共決策涉及參與渠道和參與效度的問題。如果參與無門、參與無效，那么協商也就無法談起。現在一些地方所謂的公共參與，往往是一頭熱一頭冷，民眾不買賬，問題就在于參與渠道不暢，效度不足。

杭州市開展的開放式決策，其通過把民主機制滲透到社會管理和政府決策的每一個層面，力圖構建協商的立體結構，從而使民主參與成為政府決策的一種日常形態。相關問卷調查結果顯示，杭州“64%的民眾完全贊同‘開放式決策’能改善政府形象，35%的民眾基本贊同，兩者相加的比例高達99%”。

□您曾強調，中國城市發展的關鍵是如何使新的社會主體、新的權力結構激發出新的發展動力和新的增長資源。在這個過程中，中國必須把現代民主的要素嵌入其中，用中國內生性的民主機制去動員各方力量，去整合各方資源，從而創造廣闊的發展空間。杭州等地的實踐，是否給了您要的答案？

■從杭州等地的實踐，我們欣喜地看到，各類民主機制的創新成為地方發展的一種內生資源，換句話說，民主有效地嵌入到當地的發展之中，而沒有出現民主發展與社會發展“兩張皮”的現象。可以說，有效嵌入是協商民主能夠落戶城市的關鍵。從杭州等地的實踐來看：城市公共治理要在理念上確立市民是城市的主人，在具體載體上建立讓市民參與城市公共決策的組織平臺。從這一角度而言，協商民主為保民生、促民生提供了一個有效的實現載體，證明了民主不僅是解決民生問題的“手段”，而且也是凝聚社會共識的方式，從而在本質上回應了“民主是一種生活方式”的理念。

破解民主發展與社會發展的“制度死結”

□協商民主除了作為發展的資源外，其對城市治理的影響具體還有哪些。

■協商民主的一大功能或者說是目的，就是改善社會治理的形態和績效，而并不僅僅停留在作為發展的資源。其實踐表現是，一方面推動社會的發育和經濟的發展，另一方面則是促進政黨領導的優化、治理結構的改善和政府政策、整體性制度的有效供給。在民主的邏輯下，我們將民主要素嵌入進社會發展中，使得各種社會主體不僅有活力，而且形成各個社會群體對“人民”這一共同體概念的重新融合，從而實現“協商參與”和“社會共治”。這是解釋浙江等地實踐的基點，也是反觀整個中國社會治理的起點。

□在治理結構中最基本的關系是“政府與社會”。您認為，作為制度形態的協商民主，對于政府和社會關系的演進有何影響？

■中國政府與社會關系的演進路徑，最優的路線是能實現政府領導與社會多元參與的有機統一。因此，協商民主實踐產生了新型的國家與社會關系：一是執政黨的政治動員與社會分權結構相適應;二是政府決策的民主程序與城市發展的多元矛盾相適應;三是公民參與的積極性和社會組織發育程度相適應;四是市場經濟力量與公共服務、公共治理增長相適應。

總之，中國城市治理試圖從民生問題的解決入手，注重“保持城市生態持續發展、維持市場經濟持續優化、提升市民生活結構多元化、實現城市民主發育”的“四重結構”。它的內在邏輯結構，是在現代市場經濟體制的載體上培育多元的社會行為主體;把民生發展問題依靠民主的方式進行解決，從而不斷建構國家、政府、市場與社會多元主體之間的協商模式;形成民主發展、市場活躍與政府自律的共進態勢，最終實現“城市是現代人民生活的優良空間”的目的。

在這個意義上，協商民主的理論價值在于：它提供了一種發展中國家培育民主的可行性經驗，提供了一種破解中國民主發展與社會發展之間“制度死結”的可能性。然而，面臨著種種壓力和挑戰下的現代城市治理，其協商民主也必然是一個不斷自我演進和自我重塑的過程。