大道至簡 打造權力緊箍

關注法治政府建設，建言司法體制改革，熱議立法法修訂……“法治”無疑是今年全國人代會的熱詞。

全面依法治國，被視為與全面深化改革并行的“鳥之雙翼”、“車之雙輪”。2015年是全面推進依法治國的開局之年，代表們期待，法治建設能蹄疾而步穩(wěn)，走出法治中國新天地。

為“任性”權力戴上緊箍

“大道至簡，有權不可任性。”《政府工作報告》提出，2015年要“堅持依憲執(zhí)政、依法行政，把政府工作全面納入法治軌道。”“一切違法違規(guī)的行為都要追究，一切執(zhí)法不公正不文明的現(xiàn)象都必須糾正。”這樣的表述，得到了全國人大代表的普遍贊同。

“全面依法治國戰(zhàn)略提出后，政府帶頭作表率，百姓才會很好地跟上，帶動全社會學法守法用法。”全國人大代表、臺州市人大常委會主任薛少仙表示。

薛少仙認為，各級政府不僅要帶頭學法，還要將學法與實際工作結合起來，落實到依法行政上，否則學用脫鉤，就是兩張皮。“修改后的行政訴訟法今年5月1日將生效，政府對‘民告官’案件要積極應訴，行政機關首長該出庭的就要出庭，提高應訴率和出庭率。”薛少仙說。

“行動是無聲的示范，在法治建設過程中，領導干部是‘關鍵少數(shù)’，每個領導干部都要自覺守法，牢記法律面前人人平等。”全國人大代表、金華市委書記徐加愛表示：守法是領導干部的基本素養(yǎng)，領導干部必須做守法模范。如果有權就任性，將給社會帶來極大的負能量。“法定職責必須為，法無授權不可為”必須牢記在心，做不到前者是失職，做不到后者是瀆職。

“深化行政執(zhí)法體制改革，是建設法治中國的一項重要任務。”徐加愛建議，明確行政執(zhí)法機關相關權力及操作辦法，明確行政相對人違法責任;對行政執(zhí)法領域的扯皮問題進行梳理，明確一個執(zhí)法主體，或者推行綜合執(zhí)法，并及時出臺司法解釋或相關實施細則。

某中部省份工商局發(fā)文按級別勸捐，還規(guī)定對罰沒收入進行“承包到人、實地跟進”;南方某縣發(fā)紅頭文件，為嫌犯請求取保候?qū)彙珖舜蟠怼W克斯集團有限公司董事長、總裁鄭堅江認為，規(guī)范政府紅頭文件，應成為推進法治政府建設的重中之重。

鄭堅江說，一些紅頭文件濫發(fā)錯發(fā)，背后是權力錯位、越位。他總結“五大亂象”：無論大小事都發(fā)紅頭文件;發(fā)文部門互相“打架”，相關企業(yè)叫苦連連;層級越低要求越高，有時甚至超越法律;只管發(fā)、不管收，出現(xiàn)“爛尾”工程;違法紅頭文件無追責先例、無糾錯機制。

“監(jiān)督缺位和力度不夠，是造成這些問題的主要原因之一。”鄭堅江認為，應充分發(fā)揮人大監(jiān)督作用，使紅頭文件發(fā)布科學規(guī)范、嚴肅公正，以進一步提升政府形象和公信力。

“要完善人大及其常委會規(guī)范性文件備案審查相關制度，按程序辦事、依制度審核;事中事后，各級人大要建立巡視檢查機制，對本級政府的紅頭文件進行常態(tài)化專項監(jiān)督，做好糾錯和清理工作。”鄭堅江建議。

讓百姓切身感受司法公正

回望2014年，從涉法涉訴信訪改革到輕微刑事案件速裁程序試點，再到北京、上海、廣州知識產(chǎn)權法院掛牌成立，迅速推出的司法體制改革在我國法制史上留下了一道道鮮明的印記。

2015年，包括浙江在內(nèi)的11個省市將加入第二批司改試點。在3月12日下午審議“兩高”工作報告時，全國人大代表、浙江省高級人民法院院長齊奇表示，當前要重視做好穩(wěn)定法院隊伍的工作。

“主要是擔心省級統(tǒng)管有可能使中院、基層院失去地方黨政的支持，在屬地‘孤軍奮戰(zhàn)’，執(zhí)法辦案有時反而難度加大;有些審判員、助審員擔心實行法官員額制后，自己已經(jīng)取得的法官身份難以保留，等等。”齊奇說。

今年的“兩高”報告提出，推進以審判為中心的訴訟制度改革。齊奇認為，這將深刻地扭轉(zhuǎn)刑事訴訟活動中長期存在的“以偵查為中心”的強大慣性。這意味著開庭審判階段對案件的調(diào)查，將會越來越具有實質(zhì)化的特征。這也要求：事實證據(jù)調(diào)查在法庭，定罪量刑辯論在法庭，裁判結果形成在法庭。

齊奇建議，“兩高”加強指導公檢法司，進一步更新觀念，主動適應改革要求，取消刑事拘留率、批捕率、起訴率、有罪判決率等不合理的考核項目，完善刑事司法相關工作機制，全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則，確保各項偵查程序、公訴程序和審判程序始終在法治軌道上運行。

檢察機關肩負強化法律監(jiān)督、維護公平正義的神圣使命。與之相對，當前檢察機關法律監(jiān)督工作立法仍然不盡完善。全國人大代表、浙江省人民檢察院檢察長陳云龍建議，全國人大常委會應盡快出臺關于加強檢察機關法律監(jiān)督工作的決議。

“這已經(jīng)是我連續(xù)第5年提出這項建議。”陳云龍說，這項工作在全國的地方性立法方面已積累了豐富經(jīng)驗，全國31個省級人大常委會均已出臺了加強檢察機關法律監(jiān)督工作的決議或決定。因此，他建議圍繞解決制約法律監(jiān)督工作的突出問題，推動全國人大常委會出臺“決議”。

“通過努力，司法的公信力與前些年相比已有了較大的提升。但立案難、執(zhí)行難的問題在有些地方仍不同程度的存在。比如，有些地方涉及拆遷、土地征用、社會集資等與老百姓切身利益密切相關的案件，法院不予受理，老百姓就會認為法律指望不上，只能采取上訪甚至群體聚集等方式進行維權。”全國人大代表、浙江元立金屬制品集團董事長葉新華表示，法院在涉及公眾利益的案件上不應掛“免戰(zhàn)牌”，要有作為、敢擔當。

“法治信仰的培養(yǎng)，必須以法律和法院判決的權威性以及用法律方式能有效解決問題為前提。”全國人大代表、國和控股集團有限公司董事長陳乃科表示，“法院判決執(zhí)行率低、債權人的權利不能完整實現(xiàn)、當事人對法院裁判的執(zhí)行不滿意”已成為當前司法工作的“頑疾”。

他建議，在加強對法院執(zhí)行工作的保障、細化聯(lián)動執(zhí)行制度的基礎上，法院要圍繞是否窮盡執(zhí)行措施建立監(jiān)督體系，加強主管領導的審批責任，在案卷材料上督促執(zhí)行法官窮盡執(zhí)行措施。外部則要通過明確執(zhí)行監(jiān)督范圍、豐富執(zhí)行監(jiān)督方式、建立執(zhí)行監(jiān)督協(xié)作機制等方面構建地方檢察院監(jiān)督民事執(zhí)行活動的工作體系。

當前，多元化的市場主體和日益頻繁的經(jīng)濟交往導致新類型糾紛與日俱增，大量矛盾涌至法院。“以杭州市江干區(qū)人民法院為例，該院2006年收案5047件，2014年收案高達12509件，一線法官人均結案達276件。”全國人大代表、祐康集團董事長戴天榮認為，“案多人少”的現(xiàn)實條件下，多元化糾紛解決機制亟待建立和完善。

“要及時制定、修改和完善多元化糾紛解決機制的相關法律法規(guī)，夯實法律基礎。同時明確訴前調(diào)解主體，確定訴前調(diào)解前置程序，構建系統(tǒng)、科學的多元化糾紛解決體系。法院要進一步加強指導，幫助完善民間糾紛解決機制，形成良性互動。”戴天榮表示。

人大在依法治國中積極作為

小智治事，中智治人，大智立法。一年來，全國人大常委會共審議20件法律草案，修改法律10件，制定法律2件，作出8個法律解釋。本次人代會還對立法法進行修改，依法賦予設區(qū)的市地方立法權。

“本次全國人代會對立法法進行修改，這對孜孜不倦爭取地方立法權長達27年之久的溫州來講，無疑迎來了新的曙光。”全國人大代表、溫州市人大常委會主任陳笑華表示，溫州市人大正全力以赴做好立法的各項準備工作。

“由于這項工作對我們來講是一項全新的工作，特別是立法機制和程序如何建立，立法質(zhì)量如何保證，立法能力如何提高等問題，都缺乏經(jīng)驗，亟需上級人大給予指導和幫助。”她建議，全國人大常委會加強對設區(qū)的市立法工作的指導和培訓，為地方立法工作的全面順利開展打下堅實基礎。

過去的一年，全國人大堅持問題導向，增強監(jiān)督的工作針對性和實效性。浙江省人大常委會同樣以“釘釘子”的精神，強化對民生領域突出問題的跟蹤監(jiān)督和聯(lián)動監(jiān)督，影響大、成效實。

全國人大代表、紹興市人大常委會副主任車曉端建議，全國人大常委會可適時選擇全國范圍內(nèi)群眾關注度特別高的議題持續(xù)跟蹤或上下聯(lián)動督查。

“如對2014年修改的環(huán)保法實施情況，如繼續(xù)加強食品安全、大氣污染防治、推進社會保障和社會福利體系建設等議題，可采取各級人大多級聯(lián)動和持續(xù)跟蹤方式，增強廣大群眾普遍關注點的監(jiān)督實效，推動政府依法用權、有權難任性！”車曉端說。

全國人大代表、金華市人大常委會主任黃錦朝則表示，要以適應新常態(tài)下任務需求為導向，加強人大自身建設，合理配備人員、設置辦事機構。“以提升整體功能為導向，優(yōu)化有關人員的年齡結構、知識結構和職業(yè)結構，提高整體素質(zhì)。以強化基層基礎為導向，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大規(guī)范化建設，加強基層人大干部隊伍建設。”黃錦朝說。

“政府曬出權力，推進權力清單，人大及其常委會依法依程序開展工作，各項職權也應‘清單化’。”在3月9日上午審議《全國人大常委會工作報告》時，全國人大代表、杭州市人大常委會主任王金財說。

王金財認為，人大及其常委會有“四權”，“四權”都要“清單化”，但目前來看，立法、監(jiān)督有明確的專門法律，而且都有年度工作計劃，人事任免工作也有清晰明確的界定和嚴格操作程序。但是討論決定重大事項，既沒有明確的法律界定和規(guī)范，也缺乏嚴格操作程序，這已影響重大事項決定權有效行使。

“探索建立地方人大常委會討論決定重大事項清單，就是對人大常委會討論決定重大事項的范圍邊界、運行程序作出規(guī)定，規(guī)范和明確重大事項決定權運行的環(huán)節(jié)、過程、責任，做到可執(zhí)行、可考核、可問責，并向社會公開。”王金財說，從某種意義上講，這就是人大常委會行使重大事項決定權的“權力清單”。

他認為，這張清單要做到“四個清”：邊界清，根據(jù)法律規(guī)定和地方實際，把各種重大事項逐一列舉，再加上概括性規(guī)定，盡可能把重大事項細化、量化、具體化;職責清，對涉及重大事項決定權行使的各方面職責進行梳理，明確職責任務;流程清，明確重大事項議案的提出、審議、表決、公開等各個環(huán)節(jié);效果清，建立健全決議決定執(zhí)行情況跟蹤問效機制。

“建議全國人大常委會指導地方人大進一步行使好重大事項決定權;建議把重大事項清單建立和落實情況作為地方法制建設考核的一項內(nèi)容。”王金財說。