北侖：向行政不作為“亮劍”

孔令泉 張建勇

“少數政府機關工作人員亂作為，一些腐敗問題觸目驚心，有的為官不為，在其位不謀其政，該辦的事不辦”。在今年“兩會”上，李克強總理要求“對為官不為、懶政怠政的，要公開曝光、堅決追究責任”。近年來，浙江省寧波市北侖區檢察院創新法律監督機制，一批行政不作為、慢作為和亂作為案件被依法糾正，在當地群眾和行政執法部門中引起震動。

2015年1月22日，浙江省寧波市北侖區檢察院副檢察長和民事行政檢察科科長來到區政府，參加區政府法制辦組織的行政復議和行政審判聯席會議。

在這個由法院和多家行政執法部門參加的日常聯席會議上，檢察院作為新的成員首次出現。他們除了了解區政府行政復議情況和法院在審判中、各行政機關在執法中遇到的問題并進行研討外，還就行政不作為、亂作為實施法律監督情況作了通報。

2014年7月，北侖區檢察院與區政府法制辦聯合出臺意見，在行政執法檢察監督中加強協作配合，治理行政不作為、慢作為、亂作為。這也是浙江省首個以這種方式開展行政執法檢察監督的區域。

根據這個意見，北侖區檢察院制定了實施細則。在當地黨委、人大和政府的支持下，區檢察院通過各種途徑了解行政執法情況，履行法律監督職能，一批行政不作為、慢作為和亂作為案件被依法糾正，在當地群眾和行政執法部門中引起震動。

九旬老人的困惑

90歲的胡德云是北侖區柴橋街道田洋村村民，他和老伴在柴橋街道方家橋有一套房屋。其女兒在他們不知情的情況下將房屋更名到自己名下。老兩口與房管局打起了官司，寧波市中級人民法院判房管局敗訴，房產證恢復到二老名下。

胡德云拿著判決書到區國土局申請撤銷并變更土地使用證，后者答復稱理由不足，法律依據不明確，不予批準。工作人員告訴胡德云，要么你們起訴我們，法院判我們輸了，我們就給你變更。

年事已高的胡德云經不起這個折騰，他不明白，明擺著可以做的事，國土局偏偏就是不作為。難道，老百姓就沒辦法了嗎？

行政不作為甚至亂作為現象由來已久。中共中央總書記習近平在黨的十八屆四中全會上就《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下稱《決定》）說明時指出，行政違法行為構成犯罪的畢竟是少數，更多的是亂作為、不作為，如果對這類違法行為置之不理、任其發展，一方面不可能根本扭轉一些地方和部門的行政亂象，另一方面可能使一些苗頭性問題演變為刑事犯罪。

在今年的“兩會”上，李克強總理痛批“為官不為”，“有的為官不為，在其位不謀其政，該辦的事不辦”，指出“我們既要懲治亂作為，也反對不作為，庸政懶政是不允許的。”而在2014年6月的國務院常務會上，李克強痛心地提道：“我在基層調研時注意到，有些地方確實出現了‘為官不為’的現象，一些政府官員抱著‘只要不出事，寧愿不做事’，甚至‘不求過得硬，只求過得去’的態度，敷衍了事。”“說得難聽點，這不就是尸位素餐嗎？”

中央八項規定以及簡政放權等一系列制度實施以來，民眾的感受是，一些部門“門好進了、臉好看了”，但是“就是不辦事”。據北侖區政府法制辦主任石劍平介紹，北侖區有80多家行政執法主體，80%以上的法律法規特別是行政法律法規主要靠這些執法主體實施。最近幾年，一些行政不作為、慢作為、亂作為情況確實存在。

為官不為，必須嚴肅問責，但是“僅靠政府自身解決，力量有限，力度也不夠。”石劍平無奈表示。

對此，《決定》明確指出：“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。”

然而，在中國，檢察機關設有民事行政檢察科，但這個機構主要是針對民事、行政的訴訟案件提出抗訴。而對非訴訟的行政不作為、亂作為幾乎未涉足。

“對行政執法進行檢察監督是檢察機關的一項職責，浙江省人大常委會通過的《關于加強檢察機關法律監督工作的決定》也作了規定，予以明確。”北侖區檢察院檢察長李鐘表示，雖然現行的法律沒有明確規定，但檢察機關本身有這個部門，現實中老百姓反響又強烈，如今，《決定》又有這樣要求，檢察機關依照行政法律法規、對照政務公開，應當依法監督。

“檢察機關要求介入，我們也有這個需求，雙方一拍即合。”石劍平說。

觸角伸進去，才能有效監督

2014年7月4日，北侖區檢察院和北侖區政府法制辦聯合出臺了《關于在行政執法檢察監督中加強協作配合的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》規定，檢察院針對行政執法機關不履行或不正確履行法定職責，出現損害國家利益、社會公共利益或群眾合法權益的行為，通過檢察建議等方式督促其履行法定職責。

雙方通過采取線索移送反饋、聯合監督檢查、信息資源共享、召開聯席會議等方式，實現行政執法內部監督與外部監督的有效銜接，形成監督合力，及時糾正行政違法行為，懲治違法犯罪。

同一天，北侖區檢察院出臺了《行政執法檢察監督工作暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》），明確受理的案件范圍為區委、區人大、區政府、區政協等交辦或轉辦的，上級檢察院交辦或轉辦的，當事人或其他利害關系人控告、申訴的，自行發現的等。

區檢察院對受理的材料或線索，經審理有監督必要的，30日之內由檢察長決定立案。對不構成犯罪的，可以發《檢察建議書》，行政機關須在30日內函復。這個暫行規定被區委辦和區政府辦印發。

“原來，檢察機關是只有法院判決進行監督，現實中少之又少，像北侖6年只有一起，而且檢察機關的抗訴變成了對法院的監督，對行政機關監督是間接的。民訴法修改后，向前邁了一步。”李鐘表示，這種以檢察建議的方式，不具有終局性的法律后果，僅僅是一種程序性的監督，并沒有干涉行政執法權行使的獨立性，更不是用檢察權“代替”行政權。

其實，此前的一年里，北侖區檢察院已進行了探索，民行科專門做課題研究并付之實踐。探索得到區人大和區政府法制辦支持，檢察院內網率先在寧波市實現與24家行政執法部門內網對接，通過內網，檢察官能適時查看行政執法從立案到處理的過程，案件可網上移送，開展執法動態交流。

區政府法制辦組織的行政執法專項檢查、案卷評查均邀請檢察官參加。在此過程中，檢察官先后發現并解決了11個問題，并向被評查單位反饋。曾參加過行政執法專項檢查的區檢察院民行科檢察官趙勇說，在檢查中，他會打電話給當事人核實。比如在一起區旅游局行政執法案件中，他指出了證據方面的缺失，建議有關部門完善取證工作。

“我們要通過一切機會了解行政執法過程，只有觸角伸進去，才能有效監督。”區檢察院民行科科長向凱雄表示。

發出檢察建議書

胡德云到檢察院控告是當地一名律師引導的。之前，胡德云根本不知道檢察院有這個職能。

向凱雄接待了胡德云，這位浙江省十佳民行檢察官仔細聽了老人的投訴，查看了相關判決書。按照《暫行規定》，老人的案件屬于行政執法機關是否損害群眾合法權益的行為。

物權法規定，建筑物、構筑物及其附屬設施轉讓、互換、出資或贈與的，該建筑物、構筑物及其附屬設施占用范圍內的建設用地使用權一并處分。城市房地產管理法也規定，房地產轉讓、抵押時，房屋的所有權和該房屋占用范圍內的土地使用權同時轉讓、抵押。

北侖區檢察院認為，這兩個法律都確定了“地隨房走”原則，在當事人申請所涉房屋因法院生效判決變更為胡德云的情況下，該房屋占用范圍內的建設用地使用權應一并變更。因此，胡德云在取得房屋所有權后，也應當取得相應的土地使用權。

北侖區檢察院向區國土局發出《檢察建議書》，建議該局為胡德云核發土地使用權證。

《檢察建議書》上午發出，下午，北侖區國土局一名副局長受局長委托和業務科長一起到區檢察院解釋。“這個案件之前我們就很重視，局里專門開過會研究，因為意見不統一才耽擱了。”這名副局長表示，完全采納檢察建議，并表示感謝。

胡德云很快拿到了土地使用權證。《暫行規定》實施半年里，北侖區檢察院共向行政執法機關發出8份《檢察建議書》，均在規定時間內得到糾正或回復。

此外，北侖區檢察院還對北侖區環保局的一起行政執法案件進行監督。在這起案件中，北侖區一家專門回收、加工處理礦渣的工廠，將廢水直接排放到河溝，周邊居民投訴不斷。區環保局作出停產和罰款處罰，工廠不予理睬，環保局向法院申請強制執行，法院裁定準予強制執行，由環保局實施。

此案的問題在于，環保局從作出行政處罰到申請法院強制執法長達100多天，每次都在法定的最后期限才作出，而且工廠排污一直未停止。法院作出裁定后，環保局又將“皮球”踢給了法院。

在市、區兩級檢察機關的監督下，這家工廠很快停止生產，后關閉。

“我們政府是內部監督，效果沒有檢察機關監督大，檢察機關可以進一步調查，如果執法人員有瀆職、濫用職權等嚴重情節，可以追究其刑事責任，對行政機關來說能起到震懾作用，所以效果好。”石劍平表示。

僅僅是開了個頭

對這一監督機制，行政執法部門普遍感到一種無形的壓力。“收到檢察建議，一把手第一時間召開會議，落實整改，一點也不敢耽擱。”一位不愿具名的北侖區行政執法部門負責人對記者說，自從有了這個監督機制，就像是懸在頭頂的利劍，迫使他們規范執法，嚴格執法。

事實上，近年來，國內一些地方檢察機關也相繼開展了行政執法檢察監督的探索實踐，其做法一般也都是與地方政府或政府相關部門會簽規范性文件，對此，最高檢也一直予以關注。

在北侖區，除了發檢察建議，區檢察院還有一個渠道監督行政執法機關，即上報檢察信息。去年一個有關勞務派遣用工存在諸多執法問題的檢察信息上報浙江省檢察院后，經浙江省領導批示，省人社廳通過調研后在全省范圍內整改。

北侖檢察院去年還立案查辦了兩起行政執法機關人員涉嫌瀆職犯罪案，在行政機關引起不小的震動，成效明顯。

李鐘覺得，北侖區檢察院現在僅僅是開了個頭，到目前為止，從聯網的信息上發現違法行為的還沒有。主要是行政執法機關上網的信息不全，表現在信息上傳不及時，選擇性上傳等等，無法從中掌握執法情況。

“政府行政機關政務公開的理念還不到位，或多或少對檢察院的監督有抵觸情緒。現行法律法規滯后，使檢察監督難以細化。”李鐘認為。

“這需要加大宣傳力度，讓老百姓知道檢察機關有這個監督職責，對這塊，老百姓的需求很大。”據李鐘介紹，今年，他們將在食品安全、環保等老百姓反映強烈的民生領域加大監督力度。

石劍平表示，根據《意見》規定的配合協作機制，區政府法制辦下一步重點會在行政執法檢查監督和辦理行政復議案件中，對那些行政執法機關的具體行政行為違法，侵害國家利益和社會公共利益，交由區檢察院處理更為合適的案件，移送區檢察院處理。