邁向良法之治

欣華

在“四個全面”戰略布局中，立法發揮著引領推動和制度保障的關鍵作用。2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議表決通過關于修改立法法的決定。這部“立法的法”修改出臺，意義深遠，成為我國立法史上新的里程碑。

“贊成2761票，反對81票，棄權33票。”2015年3月15日上午，隨著張德江委員長一聲“通過”，修改后的立法法出爐，成為我國立法史上新的里程碑。

歷史是如此巧合。2000年3月15日，同樣在莊嚴的人民大會堂，這部“立法的法”誕生。15年時光荏苒。中國從“有法可依”向著“良法之治”大踏步邁進。

“管法的法”必須修改好

“欲流之遠者，必浚其泉源”。近些年，社會各界要求修法的呼聲十分強烈。

引領改革開放，要修法。溫州人，有著敢為天下先的性格。然而，在全面深化改革大潮中，溫州人有了困惑。沒有地方立法權，一些重大改革探索無法推進。來自溫州的全國人大代表鄭雪君連續兩年在全國人代會上大聲疾呼賦予溫州地方立法權。

溫州提出了一個中國很多城市共同面臨的課題。“隨著改革的深入，地方在立法方面的需求越來越強烈。”中國政法大學副校長、行政法專家馬懷德說，“在全面依法治國大背景下，推動改革發展、化解社會矛盾、完善立法制度、提高立法質量，都對修改立法法提出了迫切要求。”

規范行政權力運行，要修法。一些地方行政管理部門突然發布通告，住房限購、車輛限行，讓人措手不及;一些地方和部門的法規規章相互“打架”，讓人無所適從……這些人民群眾反映強烈的事情，需要從法治根源上尋找解決方案。

立法工作“不適應”，要修法。據全國人大常委會法工委國家法室巡視員郭林茂介紹，目前立法工作存在一些不適應改革和經濟社會發展的問題，有些法律法規不能反映客觀規律和人民愿望，有些法律針對性、可操作性不強，有些法律部門利益化問題突出……“短板”制約著立法提質增效發揮引領、推動、保障作用。

毋庸置疑，把這部“立法的法”修改好，意義深遠。根據修改后的立法法，全國所有284個設區的市被賦予地方立法權。比照設區的市，相應賦予自治州地方立法權。廣東省東莞市、中山市、甘肅省嘉峪關市和海南省三沙市，比照設區的市給予地方立法權。

全國人大代表、甘肅省高級人民法院院長梁明遠說，這次立法法的修改是對立法經驗的全面總結，把好做法、好經驗提煉吸收，并廣泛凝聚共識、尋找最大公約數。這對今后制定“立得住、真管用”的法律，對全面依法治國，必將起到重要推動作用。

彰顯民主分量

在此次審議過程中，不少代表對立法法草案提出審議意見。“二審稿對稅種、納稅人、納稅對象、計稅依據、稅率都明確規定要法定，但是現在草案里，納稅人、納稅對象、計稅依據、稅率等要素全都消失了，這與二審稿相比變得籠統了。”審議過程中，很多代表都表示了相同意見，提出應將“稅率”明確寫入立法法。

“1000多名代表對修正案草案提出了具體的意見和建議，很廣泛、很中肯。意見大概涉及112個方面，80多個具體問題。”郭林茂介紹。

代表的審議意見承載著民主的重量。

全國人大代表、全國人大法律委員會委員沈春耀透露，根據大會日程，11日上午全國人大法律委員會對代表們提出的有關修改立法法的意見進行了審議。會議從上午9點一直開到中午12點多，與會人員各抒己見，根據代表意見，對草案作出多處重要修改，提出了修改立法法的決定草案。

12日上午，十二屆全國人大三次會議主席團舉行第二次會議，聽取了全國人大法律委員會主任委員喬曉陽作的關于立法法修正案草案審議結果的報告。經過表決，決定將關于修改立法法的決定草案提請各代表團審議。

決定草案在修正案草案基礎上，作出了27處實質性修改。其中，對于稅收法定、地方立法權等廣受關注的熱點話題，一一作出回應。

尊重代表的意見，就是尊重人民的意愿。郭林茂介紹說，根據代表審議意見，草案作出了多處修改。比如原來草案規定“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”由法律規定。但是很多代表對這條提出意見，建議將“稅率”明確寫進法條中。現在已經改成“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”由法律規定。

“還有其他一些修改，也是聽取了代表們的意見。比如堅持立法公開的原則，一是在總則第五條中明確規定‘堅持立法公開’;二是法律草案公開征求意見的時間從20日延長到了30日等等。”郭林茂說。

如何防止立法權被地方濫用

地方立法權“擴容”，將對地方的改革發展帶來幾多利好，各地能否順利承接立法的大幅賦權，放權、擴權同時又如何防止地方“濫權”，這些都是各方高度關注、期望求解的重要問題。

“沒有立法權的時候，一些地方政府就搞出許多‘紅頭文件’與民爭利;一旦有了立法權，豈不是更可以光明正大、肆無忌憚了？”“如果說一次違法的執法只是污染了水流，那么一次違法的立法就是污染了整個水源”……

針對地方立法權的擴容，網友們表達的擔憂指向一個關鍵問題：如何避免立法權被地方濫用？這么多城市都擁有立法權，如何對其進行有效及時的監督和審查？

對此，全國人大常委會法工委副主任鄭淑娜介紹說，將為地方立法設“五道防線”，維護法制統一和權威。

第一道防線是賦予地方立法權的工作要“全面賦權、穩步推進”，而不是“一股腦兒”一下子全部放開;第二道防線是把地方立法權限限定在城鄉建設和管理、環境保護和歷史文化保護等幾類事項;第三道防線是不抵觸原則，即制定地方性法規，不得與國家法律、行政法規，包括所在省的地方性法規相抵觸;第四道防線，是設區的市制定的地方性法規要報省級人大常委會批準后實行;第五道防線是備案審查制度。

對此，有專家分析，一些地方不能再隨意出臺和延續限行、限購等行政手段。郭林茂在接受記者采訪時也表示，根據修改后的立法法，出于行政管理的迫切需要，可以制定臨時性規章，但時間不能超過兩年，如果打算長期執行，必須要由人大制定地方性法規。此外，針對目前實踐中司法解釋存在的諸多問題，此次立法法修改，對司法解釋也做了約束性規定。

民意將對地方立法權形成有效制約。新立法法要求，拓寬公民有序參與立法的途徑，開展立法協商，完善立法論證、聽證、法律草案公開征求意見等制度。

北京大學法學教授姜明安說，全國人大和省級人大應建立專門的法規、規章監督審查機構，人大的其他專門委員會和人大常委會工作機構可配合其監督審查;立法法應明確規定審查機構受理機關、團體、組織和公民申請審查的時限、實施審查的時限，向審查申請人反饋審查結果的時限等。只有這樣，審查制度才能真正發揮作用。

“在全國人大常委會和地方各級人大常委會組成人員中，真正有過法律背景的人比例是比較低的，這和有些國家相比有很大的差距。”對此，馬懷德建議，增加人大常委會中有法制實踐經驗的常委會委員的比例;二是要延長人大常委會的會期;三是要加強能力建設，包括立法輔助人員、立法輔助機構，常委會工作機構的能力建設。

“總之，要完成繁重的立法任務，應該在立法能力的提高上面再下大功夫。”馬懷德說。

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在浙江省，原來只有杭州和寧波兩市有地方立法權，根據新通過的立法法，溫州等市將獲得期盼已久的立法權。他們又將如何用好這些來之不易的權力？

如果有了立法權，嘉興將立法嚴控秸稈燃燒

“我們做過專門的調查，一年四季當中，秋季是嘉興PM2.5 濃度最高的季節，這里面除了輸入性原因之外，內因中比較大的一塊是因為燃燒秸稈。”全國人大代表、嘉興市委書記魯俊表示，“一到這個時候，農村里幾乎‘狼煙四起’，我們現在基本只能依靠人海戰術，就是派人死盯，但是有時候也很難管。”

魯俊直言，現在對這方面的法規有，但是處罰力度和操作性都不是很強，很難起到立竿見影的作用。“ 名不正則言不順，言不順則事不成。立法權放開，嘉興肯定會就秸稈燃燒行為制定地方性法律法規，嚴控這種行為，讓市民見到更多的藍天。”魯俊說。

立法經驗不足，部分設區市要加強人才培養

根據立法法要求，設區市是否能盡快享有立法權還要考量其立法能力。對此，全國人大代表、金華市人大常委會主任黃錦朝表示，很多設區市立法經驗不足，放開之初，可能會出現立法水平不高等問題，影響地方立法的效果。因此他建議，上級人大要加強指導，對地方人大進行專門立法人才培訓。

黃錦朝說，其中針對地方立法知識的培訓很重要，同時今年新的環保法出臺，這些新的法律法規的相關普及也要及時，因為設區市立法權其中很重要一塊就是關于環境保護的，地方性立法肯定不能和上位法沖突。

此外，黃錦朝還提到部分基層人大機關人員老齡化趨勢明顯，需要加以調控，充實更多的年輕有為的人才到這個隊伍中來。 ?王麗梅