立法扎緊審計監督的籠子

張雙文 吳江

2015年3月27日，浙江省第十二屆人大常委會第十八次會議審議通過了《浙江省審計條例》，在政府投資項目審計、經濟責任審計、集體經濟組織審計等方面劃定審計“紅線”。

審計監督是維護經濟秩序和公共利益、促進廉政建設、保障經濟社會持續健康發展的重要手段，被稱為政策落實的“督查員”、國家利益的“捍衛者”、公共資金的“守護神”和反腐倡廉的“利劍”。將于2015年6月1日起施行的《浙江省審計條例》對更好地提升我省審計監督質量和水平，促進依法行政，推動法治政府、廉潔政府建設，具有重要意義。

實現審計監督全覆蓋

審計監督是國家治理體系中的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”。為了更好地發揮制度性的免疫功能，必須對公共的資金、資產和項目進行“全身體檢”。對此，條例根據中央和國務院審計監督全覆蓋的新要求，并強調對重點領域和關鍵環節的審計監督，規定：“審計機關應當對公共資金、國有資產、國有資源的管理、分配、使用情況，依法屬于審計監督對象的主要負責人的經濟責任履行情況，以及其他依法屬于審計監督范圍的事項進行審計監督，實現審計監督全覆蓋”。條例同時指出，“審計機關應當加強對財政資金分配、重大投資決策和項目審批、重大物資采購和招標投標、貸款發放和證券交易、國有資產和股權轉讓、國有土地使用權和礦產資源交易等重點領域和關鍵環節的審計。”

此外，為確保國家和省重大政策措施落到實處，增強審計監督的實效，條例規定審計機關依法對國家和省重大政策措施以及宏觀調控部署落實情況進行審計，并明確了重點審查的內容，從加強項目落地、資金保障和實際效果審計等方面，確保政策措施的有效落實。

資源環境保護納入審計

針對社會關注的資源環境保護和污染治理情況，條例明確將資源環境保護納入審計事項，并對開展資源環境審計應當重點審計的內容作了規定，進一步體現審計在美麗浙江建設中的職責要求。

條例規定，審計機關對土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域和特許經營權、特許排污權等國有資源資產管理使用情況以及大氣、水、土壤、固體廢物等污染治理和環境保護情況實施審計，并對資源環境保護法律、法規、政策、規劃和計劃的執行情況及其效果，資源環境保護項目的建設情況和運營效果，以及自然資源資產負債情況等進行重點審查。

完善對官員經濟責任的審計

經濟責任審計，審計什么？簡單而言，就是“經濟”和“責任”。條例根據中央有關加強經濟責任審計的要求，對領導干部經濟責任審計范圍、程序、審計評價的要求等作了進一步的完善。一是明確經濟責任審計的總體要求，規定審計機關應當對依法屬于審計監督對象的主要負責人進行任中經濟責任審計或者離任經濟責任審計，并向本級人民政府行政首長、有關主管機關報告審計結果。對自然資源資產負有保護責任的主要負責人的經濟責任審計，還應當包括自然資源資產保護責任的履行情況。二是明確審計評價的內容，規定審計機關應當對主要負責人履行經濟責任有關的管理和決策等活動的經濟效益、社會效益和環境效益等作出審計評價，發現存在問題的，還應當對直接責任、主管責任、領導責任作出界定。三是進一步完善相關制度，條例規定：“對依法屬于審計監督對象的主要負責人實行經濟責任任前告知、年度報告和離任交接制度。”

加強集體經濟組織審計監督

農村集體經濟組織使用財政資金數量較大，存在問題較多，社會關注度高，應當通過強化審計手段加強對農村集體經濟組織的監督。為此，條例專門對加強集體經濟組織的審計監督作了規定，強調審計機關應當依法加強對農村集體經濟組織使用公共資金情況的審計監督，農業行政主管部門應當依法加強農村集體經濟組織審計工作，并規定：“經本級人民政府批準，審計機關可以對城鎮集體所有制企業、農村集體經濟組織的財務收支情況進行審計監督。”

政府投資項目全過程審計

政府投資項目存在資金數量大、工期時間長、涉及環節多、監管難度高等特點，近年來也出現了不少問題，引起普遍關注。為此，條例進一步強化政府投資項目審計的相關規定：一是明確審計機關對重大投資項目可以開展全過程跟蹤審計，并可以對直接有關的勘察、設計、施工、監理、造價咨詢、招標代理、供貨等單位取得建設項目資金的真實性、合法性開展調查。二是為強化審計結果的剛性，明確規定建設單位應當在招標文件中載明并與承接項目的單位在合同中約定審計結果作為工程結算的依據。三是完善了相應的程序，規定審計機關應當告知政府投資項目列入年度審計計劃情況以及出具審計報告的期限，并賦予了建設單位、承接項目的單位對審計報告有異議的救濟權利。

強化審計整改和運用

加強審計整改和結果運用對于增強審計成效，提升審計的執行力和公信力，更好地發揮審計監督應有作用具有十分重要的意義。為此，條例從三個方面強化了審計整改和審計結果的運用：一是落實審計發現問題的督促整改和結果問責，要求政府、審計機關、被審計單位等應當建立健全審計整改檢查跟蹤機制、審計整改責任制、審計整改督促檢查機制和審計結果問責機制，并明確了相應的責任和問責措施。二是加強審計結果公開，要求審計機關建立健全審計結果通報和公告制度，被審計單位的審計整改情況也應當依法向社會公告。三是強化審計結果運用，規定各級政府應當“建立健全審計結果運用機制，將審計結果及其整改情況作為行政決策、績效管理、考核、獎懲和問責的重要依據”;人大常委會應當“將審計結果作為行使監督、重大事項決定、任免等職權的重要依據”。