市場監管的舟山探索

屈凌燕

食藥機構改革推行已一年有余，各地具體設計方案不盡相同。浙江省舟山市在全國范圍內較早將工商、食藥、質監合并組建市場監督管理局，一體化市場監管格局初步成型。

簡政放權是本屆政府的改革“先手棋”。國務院總理李克強曾在多個場合強調，“放并不是說政府就不管了，我們講的是放管結合。”而對長期習慣于“審批式”監管的各政府部門而言，學會如何“管”比單純“放”難得多。在最貼近老百姓切身利益的食藥機構推行改革尤其如此。

食藥機構改革推行已經一年有余，各地進展不一，具體設計方案也不盡相同。浙江舟山市場監管采取“三合一”模式，將執法監管資源全面整合，通過一年多運行，一體化的市場監管格局初步成型，成效初顯，“灰色地帶消失了，基層有人管了”。

但是記者調查也發現，諸如專業人才緊缺，“一個孩子三個爸”改革“下合上不合”的現實尷尬和法律瓶頸影響了改革進程，亟需理順機制，建立完善相關法律法規。

灰色地帶扯皮10年如今10分鐘搞定

早上9點剛過，李志紅的包子鋪就迎來了一位“大蓋帽”。他查看了店鋪的營業執照、進出臺賬，還檢查了制作間是否隔離，原料儲存有無冷藏設備，碗筷消毒柜有沒有通電。執法人員方軍說，以前這些檢查內容分屬工商、衛生和食藥監3個部門，全查一遍可不容易，非得組織一次專項整治才行，現在他一個人就可搞定。

2013年底，舟山市市場監督管理局正式掛牌對外運行，整合了原舟山市工商、質監、食藥監職責。按照“重復機構合并、交叉職能歸并、相近業務兼并”原則，舟山市市場監督管理局對內設機構進行整合，設立許可服務處、食品生產流通監管處、產（商）品質量監管處、消費者權益保護處等22個處室。

“灰色地帶歸誰管扯皮了10年沒有定論，現在內部會議10分鐘全搞定。”舟山市市場監督管理局局長陳麟介紹，整合后舟山市場監管局實現了執法統一，從生產領域到流通領域，從食品衛生到餐飲安全，“除了初級農產品，實現一條龍監管”。食品安全監管履職中存在的邊緣、空白領域因“推無可推”而自然消失，協調成本大大下降。

改革最大的成果是，現在鄉鎮基層，有人管特種設備，有人管食品安全，有人管藥品。以定海分局為例，原定海食藥監局、質監局日常藥品醫療器械和特種設備監管人員僅4人，機構合并后改為3個專業科室、5個基層市場監管所聯動承擔。

“針對我國食品安全現狀，最需要的是發現問題的執法能力。”陳麟告訴記者，只把任務往基層壓，卻不增加基層監管資源，是不負責任的做法。

通過整合，舟山市市場監管局機關內設機構、事業單位及人員編制大幅減少，市本級72%的編制配置到了基層一線。提拔干部也要求有一定基層工作經驗。

為解決一線基層專業技術能力不足問題，舟山市場監管局給每個所配備4個食品藥品、特種設備專職協管員，采取招聘方式，由政府購買服務，不給國家增加編制。

改革后，在重點領域、重點環節迅速形成監管合力，綜合打擊能力明顯提升，體現在涉及食品藥品、特種設備安全的大要案數量及處罰力度上升明顯。

截至2014年11月底，全市共查處各類違反市場監管法律法規的案件1134件，其中食品違法案件386起，罰沒款270余萬元，藥品違法案件144起，罰沒款121萬元（增長128%），質量技術監督類（特種設備）違法案件131件，罰沒款238萬元（增長357.7%）。

浙江省機構編制委員會辦公室主任鞠建林告訴記者，改革后舟山市市場監管局內設機構從原3局33個機構減為22個，事業編制減少了25%，他認為，舟山市場監管改革實踐體現了減量提質，“1+1+1大于3”的改革效應。

新體制正效應日益顯現，專業人才緊缺問題凸顯

“三局合一”為深化行政審批制度改革創造了有利條件。記者在舟山市政府行政審批辦事大廳看到，原本工商、質監、食藥部門窗口已統一換成了市場監督管理局的牌子。

牌子統一了，流程也整合了。企業名稱預登記、工商營業執照、組織機構代碼證書、稅務登記證和公章刻制備案5個事項只需“一個窗口受理、一次性提交材料、一次性領證照”，提前在流程上實現《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》提出的“三證合一”目標。

對于企業和百姓來說，辦事方便多了。如辦理零售藥店的設立申請，申請人由過去的3個部門來回跑變為在一個窗口一次性提交材料、一次性領證。

“在沒有前置審批條件的情況下，最慢2天，平均縮短至原來的四分之一。”辦事大廳工作人員介紹，以往的審批制度改革，靠的是串聯變并聯來節省時間，現在改革后，前臺、后臺都是統一的。

為提升消費維權效能，舟山整合舉報投訴熱線，設置12315投訴舉報中心，整合了原分屬工商、質監、藥監和衛生的12315、12365、96311、96317熱線，由平臺統一分派，協調完成消費維權和違法查處。

為解決基層執法程序多、文書多，交叉空白領域無據可依的實際困難，舟山市市場監管局“先行先試”改革探索，以法律法規為底線，將工商、質監、食藥監、衛生餐飲4套執法程序和6種執法文書整合統一為1套程序1種文書，在全省率先完成備案后啟用，為其他地區改革提供了樣板。

“三合一”改革后，市場監管部門的核心職能加速融合，但是隨著食品安全、特種設備等監管內容的增加，基層專業人才緊缺的問題日益凸顯。

朱家尖是國家風景名勝區，目前共有1575家企業及個體戶，其中食品流通企業400余家，餐飲服務業237家。而舟山市市場監督管理局普陀朱家尖分局（所）僅17名工作人員，其中包括8名工勤人員。

改革后，餐飲食品安全監管職責也下劃到了基層，朱家尖所在的普陀區市場監管分局共從衛生監督部門劃撥進6名工作人員，分到朱家尖所的專業人員只有1人。

“只能1個人當3個人用。”朱家尖分局局長徐宏朝介紹，餐飲領域有很多標準，專業素養和經驗的要求較高，朱家尖又是旅游區，餐飲監管特別重要，工作量非常大。

稽查支隊食品藥品稽查處處長鮑艷也表示，通常從事藥品稽查的工作人員需要2—3年才能獨當一面。目前全市部分藥品抽查的工作已經下放到了基層，但還需要市局“傳幫帶”。

記者了解到，在這一輪食藥監管改革中，精簡行政機構、壯大基層執法隊伍的“關口前移”理念為各地普遍接受，但是“三合一”模式下以工商執法隊兼任食藥監執法隊的方法雖然節約了編制，也引發了一些質疑。

“沒錢可以要錢，但是素質提升一定要自己去做。”陳麟坦率說，原食藥監、質監部門基本沒有基層所站和一線執法力量，市場監管所以原工商所人員為“班底”，要求這支平均年齡達到45歲的基層隊伍迅速實現“轉型”，實現從“物理變化”到“化學變化”的轉變，需要一個相當長過程。

“下合上不合”遇尷尬，法律跟不上改革的步子

在舟山市市場監督管理局門口，除了監管局牌子外，還掛著4塊牌子：舟山市工商行政管理局、舟山市質量技術監督局、舟山市食品藥品監督管理局、舟山市食品安全委員會辦公室。

三局已經融合，為何還要加掛原職能部門的牌子？原來，“三局合一”后，執法主體的問題“撲面而來”。對上，浙江省級層面3個部門還都存在;對外，蓋著市場監管局的公章去外省辦事，對方不一定能夠認可，反而給民眾帶來不便。

負責行政管理部門的負責人告訴記者，不同的省廳局，機構設置差異很大，基層“三局合一”的現實，導致業務處室無法一一對應，在日常的工作對接、會議安排、統計分析方面形成了極為復雜的交叉。

在陳麟看來，“下合上不合”的尷尬消耗了不少的行政資源。原工商、質監、食藥監系統對各類工作數據的錄入、標準、保存方式和運用均存在很大差異。由于軟件開發也是各自為政，彼此之間沒有有效接口可互聯互通，直接影響到新成立的市場監管局數據整合，更制約了大信用監管體制的建設進度。

“省級層面分設3局，是為了考慮到對應中央，起到緩沖作用。”浙江省編辦主任鞠建林解釋，目前國家各部門系統間就不兼容，未來只有寄希望于中央各部門能夠以大局為重，消除藩籬。

法律瓶頸是另一項挑戰。為解決執法主體名義、市轄區分局食藥監執法權限、執法程序文書及復議訴訟等遇到的系列問題，舟山以《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》為依據，在浙江省高院的支持下，達成了“針對舟山新區特殊情況，在不損害相對人訴訟前提下，一般不以訴訟主體資格問題判決案件敗訴”的共識。

即便如此，市場監管改革后的監管行為，有的是有法可依的，有的是厘順的，有的也是打擦邊球的。基層干部反映，改革后的困難主要體現在執法依據的缺失上。“總體來說是改革步子邁得快，法律配套跟進慢。”

一是有執法職責，但沒有執法依據。在流通環節食用農產品監管上，安全監管職責已經劃轉到市場監管部門，但農產品質量安全法自2006年出臺以來，一直未做修改，對于普通農貿市場內、個體工商戶及個人經營不合格食用農產品沒有處罰依據，實際監管中執法處在“有責無據”的尷尬境地。“建議通過制定地方性法規或者政府規章形式加以解決和明確執法依據。”

二是有管理職責，但沒有具體規范。“三局合一”消除了前店后廠、現場制售、流動攤販家庭加工點等一批“灰色地帶”，但由于長期沒有落實監管職責，上述領域的許可方式、許可條件、現場勘驗都沒有標準和規范。“建議盡快出臺相關管理規范，或者以省政府規章、文件形式，授權各地市根據自身實際情況制定過渡性標準或規范，以滿足當前迫切需要。”

三是原有執法依據，目前難以適用。食品分段監管時期，國家工商總局、質檢總局相繼制定了一批食品流通、生產管理方面的具體規章，一直是基層執法的重要依據。國家食品安全監管體制調整后，國家工商總局、質檢總局不再承擔食品安全監管職責，其原先制定的規章難以繼續適用，而國家食藥監總局又沒有能及時出臺替代規章，導致大量違法行為的處理缺乏依據。“建議國務院相關部委局辦加快規章制定。”