寧波：瞄準開發(fā)園區(qū)預(yù)算

胡國強

近年來，寧波市人大開展了對開發(fā)園區(qū)預(yù)算監(jiān)督的探索，消除預(yù)算監(jiān)督的“盲區(qū)”，同時，豐富了地方人大預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)涵和手段，推進了人大預(yù)算監(jiān)督體系的完善。

一場別開生面的開發(fā)區(qū)預(yù)算審查會開場

“住房公積金去年新增了499萬元，人均新增5000多，按個人所繳部分占工資12%計算，明顯偏高，這是怎么回事？”面對專家提問，杭州灣新區(qū)財政局副局長謝建明作了解釋，他說：“去年開始，勞務(wù)派遣人員也開始繳納住房公積金。因科目一致，就合在了一起，數(shù)額就顯得比較高。”

4月14日上午，寧波市杭州灣新區(qū)財政局會議室，一場別開生面的開發(fā)區(qū)預(yù)算審查會議開場。5名來自財政局等單位的負責(zé)同志陳述開發(fā)區(qū)預(yù)算資金怎么花，花錢的理由和依據(jù)。寧波市人大財經(jīng)委組織的專家組，每個人手中都拿著一份杭州灣新區(qū)2014年公共預(yù)算執(zhí)行情況及2015年公共預(yù)算草案報告。

在2015年公共預(yù)算支出表中，按科技、社保與就業(yè)、節(jié)能環(huán)保、商業(yè)服務(wù)業(yè)等大項，分列很多支出明細。以“城鄉(xiāng)社區(qū)支出”為例，城管執(zhí)法、工程建設(shè)管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃與管理、城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生等小項一目了然。

“基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的經(jīng)費為什么沒有在基層衛(wèi)生科目中列出？”市衛(wèi)生局副巡視員、專家組的李冠偉提出疑問。“這塊內(nèi)容列在了其他公共衛(wèi)生支出中”臺上有人回應(yīng)。李冠偉追問：“那基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的上級專項資金如何套上去？”

在激烈的追問中，財政局的工作人員稍顯緊張。

還有專家就預(yù)算編制中的具體問題，如委托代征項目、結(jié)余資金等提出了自己的意見建議。在3個小時熱烈而緊張的問答中，諸如上述充滿“火藥味”的交鋒一茬接一茬。

這次專家組對開發(fā)園區(qū)預(yù)算草案集中審查，目的就是為市人大常委會審批提供參考。據(jù)介紹，審批后，園區(qū)在年度預(yù)算執(zhí)行過程中，因收支情況變化需要調(diào)整預(yù)算的，應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案，報市人民政府審核后，報市人大常委會備案。

此外，寧波市人大財經(jīng)委還組織開展對園區(qū)預(yù)算執(zhí)行情況的跟蹤監(jiān)督。如2013年8月和2014年9月，市人大財經(jīng)委專門召開園區(qū)財政管理工作座談會，聽取各園區(qū)半年度預(yù)算執(zhí)行及財政管理情況匯報。

客觀看，各地人大對開發(fā)園區(qū)開展預(yù)算監(jiān)督并不多。由于各種原因，各地的國家級開發(fā)區(qū)財政預(yù)算往往游離于人大監(jiān)督范圍之外。因此，寧波市人大對開發(fā)園區(qū)預(yù)算監(jiān)督工作也受到社會各界格外關(guān)注。2014年，省人大常委會副主任茅臨生專門作出批示，要求不斷深化、規(guī)范和推廣開發(fā)園區(qū)預(yù)算監(jiān)督工作。

將開發(fā)園區(qū)預(yù)算裝進人大監(jiān)督“籠子”

各開發(fā)園區(qū)是市政府的派出機構(gòu)，享有市級經(jīng)濟管理權(quán)限，都建立一級財政，行政區(qū)域內(nèi)的人民代表大會很難對其進行監(jiān)督。“從而出現(xiàn)了預(yù)算監(jiān)督的‘盲區(qū)，這與法律規(guī)定的要求不符。”寧波市人大有關(guān)同志說。

此外，開發(fā)園區(qū)財政收入和支出規(guī)模也逐年增大。以2013年為例，寧波市屬相關(guān)開發(fā)園區(qū)（不包括寧波經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)）地方財政收入達到100.27億元，占全市地方財政收入的12.65%;可用財力達到124.69億元，占全市可用財力的12.37%。

寧波市人大常委會意識到，對市屬相關(guān)開發(fā)園區(qū)的預(yù)算實施監(jiān)督，促進各開發(fā)園區(qū)財政科學(xué)化精細化管理，減少管理的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，提高資金使用效益迫在眉睫。2012年，寧波市人大常委會將該項工作作為重點課題，在調(diào)研基礎(chǔ)上，決定從公共預(yù)算監(jiān)督起步，探索市屬相關(guān)開發(fā)園區(qū)的預(yù)算監(jiān)督工作。

隨后召開的市十四屆人大常委會第六次會議出臺了《寧波市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強市屬相關(guān)開發(fā)園區(qū)預(yù)算監(jiān)督的實施意見（試行）》，從制度上為市人大常委會監(jiān)管市屬相關(guān)開發(fā)園區(qū)公共財政預(yù)算鋪平了道路。

《實施意見》施行以來，寧波市人大常委會已分別審查批準了市屬5個園區(qū)2013年、2014年、2015年的公共財政預(yù)算，以及2013年、2014年公共財政決算。

寧波市人大財經(jīng)委同志認為，將以前未納入人大監(jiān)督范圍的市屬相關(guān)開發(fā)園區(qū)預(yù)算，裝進人大監(jiān)督的“籠子”，消除預(yù)算監(jiān)督的“盲區(qū)”，體現(xiàn)了加強對政府全口徑財政預(yù)算審查和監(jiān)督的要求。

人大對開發(fā)區(qū)的預(yù)算監(jiān)督受到政府職能部門的歡迎。“預(yù)算編制的系統(tǒng)性、政策性強，沒有外部監(jiān)督，龐大的公共資金配置容易出現(xiàn)偏差。”杭州灣新區(qū)財政局副局長謝建明說，“人大監(jiān)督，不僅避免了財政部門‘閉門造車，也減少了職能部門之間的協(xié)調(diào)難度。”

幾年下來，各開發(fā)園區(qū)預(yù)算編制的規(guī)范化和精細化得到明顯提升。曾幾次參加預(yù)算審查的市人大代表、市人大財經(jīng)委委員吳宗良感慨：“以前，有些地方預(yù)算編制比較粗，也不科學(xué)。到年底大部分錢用不出去，現(xiàn)在這種情況很少了。這次杭州灣新區(qū)2014年初預(yù)算編制，執(zhí)行到年底基本沒調(diào)整，說明編制比較科學(xué)準確。”

“尤其是集中審查會議中提出的一些問題，原因分析比較透徹到位，被評審單位可能一下子沒法接受，但對其日后規(guī)范、調(diào)整預(yù)算編制有較大的借鑒和促進作用。”與會的某一位專家說。

人大對開發(fā)區(qū)預(yù)算監(jiān)督的深層次影響已經(jīng)凸顯，開發(fā)區(qū)預(yù)算管理生態(tài)悄然生變。例如，東錢湖連續(xù)出臺區(qū)政府投資項目資金管理暫行辦法、區(qū)級基本支出預(yù)算管理辦法、區(qū)級項目支出預(yù)算管理辦法等規(guī)范性文件;大榭探索開展2015—2017年中期預(yù)算編制工作;保稅區(qū)將專項資金和上級轉(zhuǎn)移支付資金全部納入國庫集中支付，規(guī)范操作流程，實現(xiàn)了全覆蓋……

對開發(fā)園區(qū)預(yù)算監(jiān)督的探索創(chuàng)新，豐富了地方人大預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)涵和手段

觀察寧波市人大對開發(fā)區(qū)預(yù)算監(jiān)督工作，除了覆蓋開發(fā)區(qū)預(yù)算監(jiān)督盲區(qū)外，就如何善于監(jiān)督、深入監(jiān)督進而提升預(yù)算監(jiān)督質(zhì)量也進行了較好的探索。比如，杭州灣新區(qū)預(yù)算監(jiān)督過程中，就有專家提出應(yīng)在備注欄說明預(yù)決算調(diào)整的重大影響因素等。沒有局限于“投入太少”之類的抽象化、直覺性質(zhì)疑，而是提出專業(yè)化、建設(shè)性的調(diào)整方案。

此外，人大預(yù)算監(jiān)督呈現(xiàn)向主動監(jiān)督、專業(yè)監(jiān)督轉(zhuǎn)型趨勢。預(yù)算專家組成人大的智囊團，為人大常委會審議提供充分、專業(yè)的論證報告和參考意見。同時，根據(jù)情勢變化，市人大還對開發(fā)區(qū)政府預(yù)算進行常態(tài)性、跟蹤性的監(jiān)督，如預(yù)算調(diào)整報備案、定期審計、財經(jīng)委跟蹤監(jiān)督……其監(jiān)督效能顯然遠遠高于政府限于一時的“自我修改”。

預(yù)算監(jiān)督理念的變化是又一個亮點。審查中，各項財政資金安排是否盡可能做到合情合理，政府開支有無進一步壓縮的可能等等都是人大關(guān)注的重點。“人大對開發(fā)區(qū)的預(yù)算審查，產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域投入數(shù)字背后的政策措施是否得當(dāng)、財政運行質(zhì)量效益是最核心的內(nèi)容。”杭州灣新區(qū)預(yù)算審查會上，寧波市人大常委會財經(jīng)工委副主任裘蓉總結(jié)時特別強調(diào)了這一理念。

當(dāng)然，毋庸諱言，寧波市人大對開發(fā)區(qū)預(yù)算監(jiān)督的范圍還有局限性。“當(dāng)時，考慮到先抓住重點，把園區(qū)公共財政預(yù)決算納入監(jiān)督范圍，再逐步擴大監(jiān)督范圍，完善監(jiān)督機制。” 寧波市人大財經(jīng)委同志如是說。

因此，到目前，各個開發(fā)園區(qū)的政府性基金、社保基金和國有資本經(jīng)營預(yù)決算尚未納入人大監(jiān)督范圍，與真正意義的全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督還有距離。

談及下一步工作時，寧波市人大財經(jīng)委介紹，將按照全口徑的要求，逐步將審查監(jiān)督范圍拓展到四本預(yù)決算。督促有條件的園區(qū)探索編制好政府性基金、社保基金、國有資本經(jīng)營預(yù)決算，為開展對園區(qū)全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督做好準備。此外，對照新預(yù)算法要求，細化預(yù)算編制內(nèi)容，探索預(yù)算準確編列預(yù)算支出科目和級次，逐步把支出功能科目細化到“項”級，經(jīng)濟科目細化到“款”級。

今年1月1日，新預(yù)算法正式實施，這是推動人大預(yù)算監(jiān)督的一個歷史契機。寧波市人大對開發(fā)園區(qū)預(yù)算監(jiān)督工作的探索和創(chuàng)新，豐富了地方人大預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)涵和手段，推進了人大預(yù)算監(jiān)督的體系的完善。