積極穩妥推進內蒙古財稅體制改革

侯巖?李俊英

核心觀點：財稅體制改革事關內蒙古改革發展大局。當前，內蒙古財稅體制存在著預算體系不完整、地方稅體系不健全、財力與事權不匹配等問題，從政策層面來講，建議從建立現代預算管理制度、完善內蒙古資源開發與環境保護稅收制度、完善財政轉移支付制度等多個方面入手，全面深化內蒙古財稅體制改革。

近年來，內蒙古財政收入規模不斷擴大，全區地方財政總收入從1994年的68億元到2013年的2659.94億元，增長了近39倍，綜合經濟實力進一步增強。但是，當前內蒙古正處于經濟增長由高速向中高速轉換、統籌協調發展的關鍵時期，現行財稅體制在推動經濟結構調整、形成統一市場、促進社會公平、保護生態環境等方面的作用亟待提升。財稅體制改革事關內蒙古改革發展大局，只有財稅體制改革取得根本性突破，才能為實現國家治理現代化和“兩個一百年”奮斗目標提供政策導向、物質基礎和財稅制度保障。為此，我們要深入貫徹黨的十八屆三中、十八屆四中全會以及習近平總書記系列重要講話和考察內蒙古時重要講話精神，深入落實自治區“8337”發展思路，統一思想、凝聚力量，積極穩妥推進財稅體制改革，扎扎實實做好財政各項工作，為促進內蒙古經濟社會持續健康發展作出新的貢獻。

一、內蒙古財稅體制存在的主要問題

（一）四大預算體系不完整、透明度低、約束力弱。2013年內蒙古除公共財政預算、政府性基金預算按規定編制并報經人大批準外，國有資本經營預算、社會保險基金預算雖然也進行了編制，但未報經人大審查批準。其中，國有資本經營預算草案編制不完整，財政部門掌握的71戶國有獨資、控股、參股企業中，編入預算草案的只有23戶。雖然財政專戶資金逐年減少，但仍有大量財政資金游離于政府預算管理之外，財政資金使用統籌效率低，影響了財政資金的使用效率。部分專項資金預算未細化、代編預算現象仍然比較明顯。預算資金撥付不及時，預算執行進度慢，結余結轉資金過多。盟市預算管理意識不強，收入不納入預算管理、支出不按預算花錢現象還比較突出。隨著新《預算法》的頒布，績效預算管理會在“建立透明預算制度、完善政府預算體系、改進年度預算控制方式、完善轉移支付制度、加強預算執行管理、規范地方政府債務管理和全面規范稅收優惠政策”等方面進行完善，預算績效管理將貫穿于改革的全過程。

（二）地方稅體系不健全，資源開發和環境保護稅收入不足。地方稅稅源分散，收入規模小，管理權限少，征管難度大，缺乏主體稅種。內蒙古是資源大區，在資源環境約束日益趨緊形勢下，要進一步建立健全反映要素稀缺、供求關系、環境損害程度的環境稅制度。地方稅收入占地方財政收入的比例持續下降，地方稅財政功能日趨弱化，缺乏長期穩定的主體稅種。各盟市地方稅收分布極不均衡，區域性稅收優惠政策過多過濫，稅收法治化程度亟待提高。

（三）財力與事權不匹配，事權與支出責任相適應制度仍未建立。1994年的分稅制改革，初步確定了中央地方事權和支出責任。但由于各方面配套改革制約等多種因素影響，中央地方事權和支出責任相適應的制度建設一直沒有深入展開，特別是自治區以下事權與支出責任相適應制度尚未建立。目前，我國尚沒有一部統一的、完整的界定政府間責權利關系的法律法規。政府間事權劃分沒有明確細化，導致事權和財權不匹配，地方債務不斷膨脹，自治區以下各級政府事權劃分不統一、不規范，自治區與盟（市）旗（縣）政府間事權錯位現象嚴重。

（四）投融資運作制度不規范，債務管理和防控風險能力比較薄弱。內蒙古縣域經濟總體上還不發達，部分盟市、旗縣主要依靠轉移支付過日子，財政處在勉強“保工資、保運轉”的狀態，只能通過舉債來搞建設和辦事業。隨著財政投融資需求的高速增長，內蒙古地方性債務數量激增，大部分盟市債務超越警戒線，融資平臺不良貸款額度較高，特別是近兩年進入償債高峰期，逾期債務加上當年應償還債務，加大了地方財政支出壓力，也增大了財政風險。

（五）轉移支付制度未充分體現民族地區特殊需求。內蒙古面臨投資環境差和交通、通訊、供電、供水等基礎設施落后等不利條件，縱向轉移支付民族地區生態補償的資金少，稅收返還沒有體現對生態補償因素的重視。內蒙古縣級財政支出占自治區全部財政支出的比重始終沒有達到中央財政考核各地上年縣級基本財力保障狀況要求的60%，縣鄉財政支出占比始終在60%左右徘徊，旗縣財政支出占內蒙古自治區全部財政支出的比重更低，不到50%，并且還在小幅下降。

（六）完善以民生為本的社會保障制度任重道遠。從目前內蒙古已經建立的社會保障制度來看，養老保險制度、醫療保險制度、最低生活保障制度、醫療救助制度等保障項目基本覆蓋了城鄉居民，然而城鄉居民在享受不同制度提供的服務上差異明顯，表現在制度的覆蓋人群、繳費標準、待遇標準等很多方面。同全國其他省市相比，內蒙古社會保險待遇水平偏低，各盟市之間社會保險待遇水平差別較大，社會保險統籌層次較低，資金難以實現調劑，并且社會救助體系還有待完善。

二、全面深化內蒙古財稅體制改革的政策建議

（一）加強預算管理，建立現代預算管理制度。明確一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的收支范圍，建立定位清晰、分工明確的政府預算體系，把政府的收入和支出全部納入預算管理。全面清理整頓財政專戶，逐步將非稅收入全部納入預算，實行全口徑預算管理，健全預算管理體系，完善預算編制方法，實現預算管理科學化。進一步完善基本支出定額標準體系，加快推進項目支出定額標準體系建設，充分發揮支出標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用。建立中長期預算和滾動預算，強化中長期預算對年度預算的約束。改進年度預算控制方式，加強結轉結余資金管理，建立結轉結余資金定期清理機制，根據經濟形勢發展變化和財政政策逆周期調節的需要，建立跨年度預算平衡機制。建立健全非稅收入專項管理制度體系，加快建立健全國有資源（資產）有償使用制度，完善彩票公益金籌集和分配政策等。逐步將績效管理范圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強績效評價結果應用，將評價結果作為安排預算的重要依據。要求將財政預決算逐步公開到支出功能分類的項級科目，完善部門定員定額管理，部門預決算編制必須公開透明，加大“三公”經費公開力度，從嚴控制“三公”經費。

（二）完善內蒙古資源開發與環境保護稅收制度，健全地方稅體系。以中央稅權為主導，依據《民族區域自治法》賦予內蒙古適當的稅收立法權，制定并實施對煤炭資源深加工項目特殊稅收政策，完善內蒙古資源開發與環境保護稅收制度。盡可能消除總部經濟發展模式下稅收流失問題，爭取稅收權益，合理利用差別化稅收產業政策發展能源型優勢特色產業。加快內蒙古資源稅費改革，分步實施內蒙古環境保護費改稅，充分發揮現行稅收優惠政策的靈活調節作用，促進稅收制度與生態補償機制協調發展。科學、合理地設置內蒙古地方稅種，明確地方企業所得稅和資源稅為內蒙古自治區本級地方主體稅種，將房地產稅和城鄉維護建設稅作為內蒙古縣（旗）鄉財政主體稅種。

（三）建立內蒙古事權與支出責任相適應的制度。積極構建有利于民族地區發展的事權劃分原則，即法治原則、共同繁榮原則和公共服務均等化原則。中央可以通過轉移支付的方式，合理劃分中央與地方的事權，適度加強中央事權和支出責任，理順中央與地方收入劃分，堅持事權法定，制定與財政自治權相配套的法律法規，試點區以下事權與支出責任相適應制度，推行擴權強縣改革，合理界定旗縣級政府的事權與財力。

（四）完善內蒙古地區財政轉移支付制度。建立全國性的高層次立法，對民族地區的財政轉移支付需要用高層法律作保障，保證政策的連續性和穩定性。必須將轉移支付審批程序、檢查監督和操作規則等事項納入法治化軌道。對民族地區的轉移支付要體現出廣泛性和靈活性，注重對民族自治地方財政轉移支付監督和責任追究機制的建構。充分考慮民族地區的特殊性，探索國家政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”的改革之路，對內蒙古地區財政轉移支付進行合理傾斜，根據現有財政能力，確定階段性目標，動態調整。逐步取消稅收返還，加大一般性轉移支付比例，歸并專項轉移支付并加強監督，建立以縱向為主、縱橫交錯的轉移支付制度。建立和完善自治區對盟市旗縣的轉移支付制度，加大轉移支付力度， 逐步加大基層財權的建設。規范自治區與各盟市的收支劃分，敦促盟市財政調整對其管轄的旗縣的財政管理體制，積極向下轉移財力。加大對鄉鎮財政監督力度，積極推進鄉鎮財政“鄉財縣管鄉用”改革。

（五）加強內蒙古地方債管理，完善財政投融資體制。科學界定財政投融資范圍，明確政府責任，建立健全地方政府財政投融資制度，使地方財政部門逐步成為地方政府融資的總樞紐，突出財政部門的管理作用。對投融資規模進行限額管理，制定財政投融資資金使用的審批制度、監督檢查制度，并將融資債務分類納入預算管理。另外，推行“項目招標采購制”和“財政報賬制”，并建立財政投融資績效評價體系，以提高資金的使用效率。考慮到內蒙古作為生態主體功能區的需要，應完善草原生態市場化投融資機制，建立國家、地方、社會和個人的多元化投融資體系。創新財政投融資機制，根據內蒙古社會經濟發展的客觀需要，拓寬財政融資渠道，增加融資手段，有效拉動民間投資，滿足政府投資對資金的需求。建立健全財政投融資風險防范機制，加強地方政府性債務管理，規避債務風險，完善財政投融資管理的相關法律法規體系。

（六）完善社會保障制度，推進城鄉一體化進程。推進城鄉養老保險制度、城鄉醫療保險制度、城鄉最低生活保障制度的整合，逐步實現城鄉一體化，大力推進農村牧區社會保險制度的建設，統籌城鄉發展，完善城鄉社會保障制度。通過完善城鄉居民養老保險制度，提高制度的保障力，鞏固新農合的發展成果，減輕農牧民經濟負擔，擴大農村低保覆蓋范圍，提高農村低保待遇水平并惠及更多貧困農牧民。加快城鄉社會救助體系建設，加快城鄉社會福利體系建設，強化社會保障基金的管理與監督。加強保障性住房建設，盡快通過“租補分離、分類補貼”的方式，推動廉租住房、經濟適用房、限價商品房向公共租賃住房并軌；同時，要及時做好統一廉租房、公租房的資金管理、稅費減免等相關政策的銜接。

（作者單位：內蒙古財經大學）

責任編輯：劉 佳