打造京津冀創新共同體

文 趙 弘

京津冀協同發展不是簡單的分蛋糕而是聯手做蛋糕。只有做到“理性思考+頂層設計+科學規劃+有效實施+持續推進”，京津冀三地的協同發展才會有實效。

疏解非首都功能，推進京津冀協同發展，必須推進區域創新合作，在領導體制、協同機制、新一代衛星城建設、公共服務政策均衡化等方面創新突破，形成大區域的創新功能分工和創新的產業分工。

打破低端發展怪圈

京津冀區域迫切需要以創新解決發展中的突出矛盾，現在京津冀地區最突出的是兩個問題，一個是城市病，第二個是京津冀大區域的生態環境問題，這些都需要用創新來解決。北京城市病最核心的兩個方面原因，第一個方面是承載的功能過多，特別是它的經濟功能和首都的核心功能之間存在著某種程度上的矛盾。

第二個方面就是它的空間結構不合理，特別是它的城市交通體系存在著根本性的缺陷。這兩個缺陷，空間結構的缺陷和交通體系的缺陷疊加在一起，導致了北京城市病提前爆發。這兩個方面實際上是有關聯的，特別是第一個方面。首都的發展離不開經濟的發展，因為我們現行的財稅體制下，北京必須創造出財力，才能夠支撐城市的運行和發展。在這個問題上探索了很多年，直到1997年提出了首都經濟，后來又提出了高端、高效、高輻射。思路很好，基本上理清了首都的功能，理論清楚，思路清晰，戰略明確。

然而，在北京多年來的發展實踐中，這樣的戰略思路并沒有真正落實到基層當中。因為缺乏體制機制保障，區縣和鄉鎮一級難以真正按照市委市政府提出的首都經濟和高精尖結構來發展。在屬地政府看來，發展的任務很艱巨，那么多人到城市里面來，要解決他們的公共服務問題，要花錢，錢從哪兒來？要發展經濟，有高端發展高端，沒有高端，只能發展低端。

特別是有很多地方，低端也發展不了，怎么辦呢？就賣地，賣房。所以說北京的房地產的發展，依靠土地財政來發展，這是很大的問題。到處都是寫字樓，到處都是住宅樓，這些樓就要來人，人來了就要就業，所以我們的批發市場越建越多，北京市的批發從業人員占到全市從業人員總人口的比重13%，100個人13個人搞批發零售。低端過多，高端不足，土地財政驅使著很多地方政府，在低端層面上發展。

這個發展是一個怪圈，要有財力就要發展經濟。低端發展必然帶來更多人口和資源的聚集，需要公共服務、保障等等，需要更多的財力，更多的擴張，低水平的擴張，又會迎來更多的資源。每個人到北京來完成落腳，真正實現城鎮化，從政府層面上投進去幾十萬。依靠發展經濟提高財力，支撐整個城鎮化的過程，在北京這個賬是算不過來的，是一個虧本的買賣。

因此這種粗放的發展必須改變，真正地把北京的發展從這種粗放進入到以創新為特色的高精尖的發展。從北京來看只有創新才能夠真正擺脫低端發展的路子。原來的路子不能走下去了。

北京城市病第二個原因，城市空間結構和交通結構存在根本性的缺陷。1993年北京市提出了建設14個衛星城，這樣的思路現在回過頭來看非常好，它表明到一定程度上，這個城市不在于擴大面積和積聚人口，而是在整個城市體系中的地位和作用的提升。北京應該按照這個思路把城市控制在有限的面積內。

2004年提出了兩軸兩帶多中心，借鑒了東京的做法，很好。但是也沒有抓住要領，一下子搞了11個新城和8個功能性中心，多中心等于沒中心，沒有重點，十幾年下來還是單中心。可以說北京二十年的規劃，從1993年到現在，沒有發揮出規劃對于城市合理的空間布局的優化作用。

交通體系缺陷致城市病

北京的“城市病”，原因之一就在于整個城市的交通體系存在著結構性、根本性的缺陷。

從國際大都市軌道交通發展經驗來看，15公里半徑以內的核心區以地鐵為主，15～30公里近郊區以快線鐵路為主，30～70公里遠郊區以大容量、一站式、便捷、低票價的市郊鐵路為主，70公里以上以城際鐵路為主。這個結構是非常科學的，中心城的密度很高，市郊快速線和市郊鐵路與中心城的密集地鐵形成無縫銜接，快速換乘，能夠把周邊區域帶動起來。而目前北京中心城的地鐵密度遠遠滿足不了要求。東京的出行地鐵承載了80%的客流，北京只承載了不到20%，這就是“倒二八”結構，是城市病非常重要的原因。

北京交通的第二個缺陷是市郊鐵路發展落后。倫敦、紐約、東京、巴黎在周邊有很多這樣的衛星城或者新城，通過市郊鐵路分別聯系起來，但是北京恰恰沒有。北京只有107公里到八達嶺的客運專線，這恰恰是北京沒有和周邊郊區，特別是和河北這些城市聯系起來最核心最根本的原因。

正是由于城市空間和軌道體系這兩個根本性缺陷的疊加，使得北京城市病提早爆發，沒有辦法帶動周邊的發展，只能是自己關起門來，在四環外不斷攤大餅。因此，北京要解決城市病，不僅要加密中心城區地鐵，提高自身的城市承載力；另外還要加快市郊鐵路建設，創造條件引導北京城市功能、產業和人口向遠郊區縣以及河北周邊區域疏解。

國外的經驗是15公里以內以地鐵為主，15到30公里以快速地鐵，一定是高速的，讓30公里以外的人一小時也能到達辦公室，30到70公里一站式、快速化的鐵路為主，也是一小時到達，或者最多一個半小時。這種情況下城市很緊湊，衛星城有一部分就業也在那兒實現。

這里邊核心問題就在于區域內交通體系的配套。東京的地鐵為了加快運營速度，地鐵挖到了三層到四層，從表層看五百米、六百米都可以看到地鐵口，人們有車就不會開了，東京的車輛比北京多出兩百多萬輛，一年出行的里程連北京一半都沒有。北京方向對了，路子沒有抓對。我們看到二三環公共汽車很密集，不能完成一個小時的出行，唯一解決方法是高密度的地鐵，可以通過高停車費逼迫人們轉換出行方式。

交通一體化直接影響著北京城市功能疏解和京津冀的產業布局與發展。數據表明，北京近十年新增外來人口當中朝陽區占20.5%，海淀區15.5%，豐臺區11.3%，大興區占了11.1%，通州區11.4%，這幾個區加在一起就占到了80%多，同樣在北京，延慶吸引的外來人口只是0.4%，平谷0.7%，密云0.9%。由于平谷、密云、懷柔、延慶這些地區沒有地鐵和城鐵很不方便，因此人口集聚很困難，產業集聚吸引更困難，所以要加快北京與周邊的城際鐵路建設，硬條件就是基礎設施，軟條件就是制度，消除北京和周邊的制度瓶頸，高考制度、養老制度、醫療制度，種種制度都在阻礙著區域的一體化，把制度消除掉，公共服務要完善，通過政府資金引導逐步解決疏解的問題，推動京津冀協同發展。

衛星城的三個要素

經過30年的時間，北京的大量傳統工業企業基本上實現了外遷。現在北京的整個服務業占了76.9%，工業比重只占了20%左右，這些工業中有很大一部分是總部經濟形態，在統計意義上是工業，但是生產制造環節并沒有在北京發生。所以現在需要搬遷的大概有兩類：一類是“邊角”工業，即一些可能處于淘汰的、有污染問題的少數企業需要搬遷；第二類是一批相對中低端的批發市場。

未來在北京周邊可能形成高新技術產業轉化基地、孵化基地，這是可行的一個思路，但是不能寄希望于存量，要瞄準增量。

具體來看，目前北京高科技產業都是導彈式的轉化，越過河北，越過天津，走向了全國各地。其實我們很希望在北京周邊能夠形成一些低碳化、生態化的高技術產業集群，將科技成果轉化成經濟增量，這不僅有助于完善北京的創業和高新技術產業發展的產業鏈條和生態環境，把北京這個科技創新中心的功能做大做強，也有助于帶動周邊區域的經濟發展和產業結構升級。

在這個過程中，需要創造一個基本的市場機制條件。要通過規劃，給社會起到一個方向標的引導作用，不是盲目地向外轉移，而是有重點地來創造一些衛星城，這些衛星城生態環境優越、軟硬件條件都基本具備、要素成本也相對較低，這種情況下，市場就會有一個自主選擇。

建設衛星城要抓住三個關鍵：距離、通道和規模。第一個要素是距離，衛星城離主城的距離在30—70 公里之間，太近不行，像今天的天通苑和回龍觀就是失敗的衛星城，太遠沒有吸引力，無論什么交通方式都持續很長時間不現實，30—70 公里范圍內設立衛星城是合適的；第二要素是通道，衛星城與主城之間怎么聯系很關鍵，國外聯系主要是城際鐵路或者市郊鐵路，一站式到達，如果用公路聯系，即使用高速公路也不能解決，因為十幾萬人或者更多人在1 小時之內移動必然造成交通擁堵，一定是城際鐵路；第三要素是規模，要很好地設計，包括主城本身也不能太大，如果早一點把思路明確，北京城就不能搞那么大，城市規模越大，將來與衛星城之間就難以讓衛星城發揮作用，因為即使衛星城規模控制住，從居住地到車站到火車站，需要20 分鐘到半小時，但是到主城以后需要1 小時或者更長時間到達工作地，所以很難成功。天津與北京城市鐵路大概20多分鐘，很少把天津當成北京的衛星城，即使不考慮行政級別，也不能實現，因為從天津火車站到工作地還需要很長的時間，沒有辦法在短時間內形成快速的要素。總結起來，就是要在北京周邊設計若干個與主城有聯系的、但是規模有所控制的、涵蓋醫療、教育、服務、自身服務相對完善的衛星城來解決北京目前的問題。

探索分稅機制

京津冀一體化協同發展，面臨體制機制的制約。為什么會形成“一畝三分地” 的固有思維？恰恰在于固有的財稅體制，GDP 財稅考核機制。這樣的機制不打破，就會衍生到鄉鎮和區縣，各方在合作當中的各種阻力和困難就難以消除。所以抓事物要抓關鍵，京津冀合作體制機制的創新解決利益協調機制就是協同發展的七寸所在。

具體來說，在政府層面，三地陷入財稅體制倒逼下的“發展怪圈”。經濟發展了就會有人口集聚，隨之的城市建設需求在擴大，能源資源消耗就會加劇，緊接著生態環境壓力就會增加，而為了提供城市運行所需的財力，地方又不得不進行新一輪的經濟擴張，從而陷入一個發展怪圈。而這種“體制慣性”已經延伸到了區縣和鄉鎮。

在現行的財稅體制下，沒有利益的合作是不可持續的。所以說，探索京津冀區域的財稅體制改革是推進三地協同發展的當務之急。首先，探索“首都財政”，使首都從繁重的經濟發展壓力中解脫出來，專職做好首都服務。其次，建立跨區域的利益共享機制、收入和財稅分成機制，如共建園區收入分計入、稅收分成，建立高效的共建園區管理運營機制。拿中關村來說，其2013年，中關村企業在外地設立分支機構8301家，201家上市公司實現的收入匯總外地占3/4。第三，建立京津冀協同發展引導基金，以市場化機制，對首都城市功能疏解、區域重大基礎設施建設、重大生態工程項目、重大公共服務項目等進行補償、引導和促進。

第四，建立財政轉移支付機制和生態補償機制。北京是典型的“小財政、大城市”，這種特點本身就為北京發展帶來很多制約，如果北京對周邊進行財政轉移支付的話，從財力支撐性、可行性來看，北京的能力實際上都是很有限的。北京多年來做了很多努力，包括對張家口、承德的水源保護地、貧困地區都做了很多補償性的努力，但是財力有限，那么就需要建立一個更制度化的、更穩定的、更有保障能力的財稅體系。可以由中央和地方一起來進行轉移支付，而不僅是北京市一家轉移支付。不解決利益問題，不解決體制、機制上的財政保障問題，京津冀協同發展很難取得實質性的推進。

要意識到，京津冀協同發展不是簡單的分蛋糕而是聯手做蛋糕。只有做到“理性思考+頂層設計+科學規劃+有效實施+持續推進”，京津冀三地的協同發展才會有實效。