大力推進城市基層管理體制改革

文 民革北京市委員會

隨著改革的不斷深入,當前的城市基層行政管理體制已經越來越難以適應現代化發展的要求,社區居民對社會管理方式和公共服務水平的要求持續提升，與城市基層管理能力相對薄弱的矛盾日益突出，加快推進城市基層管理體制改革的必要性日趨顯現。

街道辦事處、社區居委會是城市基層管理的重要組成部分，而由街道辦事處和社區居委會共同構成的兩級基層管理架構和體制，在城市管理、經濟發展、社區建設、社會綜合治理等方面發揮著重要作用。長期以來，北京市委市政府十分重視基層管理體制和機制建設。從市、區縣、街道、社區多層面，對街道社區體制機制進行了積極探索和大膽嘗試，出臺了街道體制改革、社區建設、社區服務工作的一系列文件政策，推動全市街道社區建設取得了顯著成效。但是隨著改革的不斷深入,當前的城市基層行政管理體制已經越來越難以適應現代化發展的要求,社區居民對社會管理方式和公共服務水平的要求持續提升，與城市基層管理能力相對薄弱的矛盾日益突出，加快推進城市基層管理體制改革的必要性日趨顯現。

目前的問題主要集中在以下幾個方面：在依法行政上，街道辦事處的職能和作用缺乏保障和規范；在體制保障上，街道辦事處及社區居委會職責定位有待進一步明確；在管理機制上，社區居民自治組織作用發揮不足，社區行政化傾向嚴重；在服務能力上，公共服務質量和專業化水平有待進一步提高。因此建議：

要以法治的思維規范和促進基層管理體制改革。1954年的《城市街道辦事處管理條例》只規定了街道辦事處派出機構的性質，不是行政機關，沒有行政主體地位和獨立的行政行為能力。1999年出臺《北京市街道辦事處工作規定》明確規定的是街道辦事處的工作要求和工作領域，強化了三級管理的責任，但沒從根本上解決辦事處的地位、性質、職能、職權等具體問題。幾次城市管理工作會議雖明確地提出了街道辦事處的職責、任務，但作為會議文件的形式效力過低，且缺乏相應的配套機制，因而無法保障其內容的真正落實。建議先出臺地方性的法律法規，將街道辦事處的地位、性質、職責、任務以法律的形式確定下來，改變現在無法可依的狀況。目前1954年出臺的《城市街道辦事處組織條例》由于制訂時間較早，早已不能適應現實的需要。關于街道辦事處在屬地管理中負總責的地位以及“條專塊統，以塊為主”的規定仍停留在行政命令階段，沒有相應的法律法規作保障，又缺乏相應的運行機制，根本不可能落實到位。

同時，國家在1990年頒布《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，北京市于1991年出臺了《北京市實施<中華人民共和國城市居民委員會組織法>辦法》。但是隨著社會經濟的快速發展，很多新的主體和事物已經不斷加入到社區管理中，因此建議北京市進一步修訂相關的實施辦法，為實現社區的有序管理和健康發展提供法律上的保障。

要細化街道辦事處管理職能，健全城市基層管理體制。街道辦事處作為人民群眾與政府機構的緊密聯系紐帶，具有加強政府管理和引導社區自治雙向職能，是城市治理和社區建設各項工作的著力點，是社會穩定繁榮的穩定器。隨著社會經濟發展與城市現代化進程的加速，街道辦事處迫切需要加快適應新常態、新形勢下的新要求，加快自身職能的完善和轉變。目前街道辦事處在職能定位與職責履行方面存在諸多不足，主要體現在：街道辦事處職能不清晰，職能部門與街道辦事處的職能錯位，依法執政的能力不足等幾個方面。希望相關部門進一步深入探討街道辦事處職能現狀及其存在問題、原因，在《北京市關于深化街道社區管理體制改革的意見》出臺后，繼續制定明確街道體制改革的相關細則，理清街道辦事處職能，理順街居關系，以及對社區居委會的功能定位，加快推進兩級基層管理體制的改革。

要推進城市基層管理體制創新，加強社區治理能力建設。我國基層公共服務體制目前面臨一個突出問題，即如何解決各行政部門之間的職能交叉、部門壟斷、各自為政的問題。目前，北京市城市基層管理參與部門之間職責重疊、交叉的矛盾日益突顯，街居關系仍未理順，社區居委會行政化傾向嚴重，社區居民參與自治明顯不足。特別是近年來，本應由街道辦事處履行的職能轉移下沉至社區居委會，造成了居民自治組織過多地承擔了政府行政事務，嚴重影響并制約了社區居民的參與程度與自治管理。

建議在現有分層管理體制框架下，在社區推行“執行+議事”的民主自治模式。即社區服務站為執行層，協助政府（街道辦事處）工作，進一步加強社區服務站建設，原來由政府向社區居委會下派的行政工作由社區服務站承擔；居委會為議事層，主要開展社區自治與民主監督。社區居委會主要承擔處理社區公共事務，在社區中開展自我教育、自我管理、自我服務、自我約束的“四個自我”活動和自治功能。同時，構建黨委領導下的多元主體、協商共治的治理格局，充分發揮協商民主的重要性。通過積極引導，采取多種形式如“居民議事廳”、“市民論壇”、“開放空間”等，建立政府與多元主體之間的溝通、信息交流、協商機制，廣泛反映民意、集中民智。實現城市基層社會的依法有序參與，形成推動城市基層社會治理的合力。

要加快基層公共服務體系建設，提高公共服務水平。當前, 北京市基層公共服務體制建設首先要加強設計和規劃，明確界定哪些是屬于基層公共服務的范疇，同時，要突出首都特色：不僅要在維護首都和諧穩定、加強“首善之區”建設中承擔著重要責任，同時也要符合政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心和國際一流和諧宜居之都的新定位。