中國社會經濟轉型與土地利用協調研究

周劍鈞

摘 要：改革開放以來中國進入30多年的快速發展通道，隨著國民經濟社會的進一步轉型發展，土地資源稀缺與低效利用對經濟社會可持續發展所造成的挑戰愈加嚴峻。作為區域發展的先行者，中國經濟發達地區所面臨的人地問題更加突出，亟待解決空間發展失衡、糧食安全保障、生態環境保護和經濟社會轉型等4大人地矛盾。因此，為實現區域經濟社會的可持續發展，亟待加強對經濟發達地區土地資源配置問題的研究工作，以解決經濟發達地區所面臨的區際分工模糊、耕地資源短缺、生態環境污染和土地利用粗放等4方面的關鍵性土地利用難題，對經濟欠發達地區的土地利用問題也具有一定借鑒意義。

關鍵詞：土地利用；協調發展；社會經濟；中國

中圖分類號 P271 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）11-04-03

1 社會經濟與土地利用轉型的內涵

1.1 社會經濟轉型 社會經濟轉型是指資源配置和社會經濟發展方式的轉變，包括發展模式、發展要素、發展路徑等等轉變。從國際經驗看，不論是發達國家還是新型工業化國家，無一不是在經濟轉型升級中實現社會經濟持續快速發展。關于社會經濟轉型內涵研究，諸多學者進行了深入研究。劉祖云認為：轉型是從一種形式到另一種形式的轉變過程[1]。周冰等則認為：轉型是一種特殊的制度變遷，特指了人類社會經濟制度的整體變遷[2]。從時間范圍來看，轉型則包括文明轉型、社會轉型和經濟體制轉型。文明轉型可能持續時間長，需要逐漸的完成；社會轉型是社會制度的變遷，時間上可能比文明要短，也可能在方式上一步跨越；經濟體制轉型則是更小的范圍，靈活性相對更強[3]。針對中國社會轉型，劉祖云認為當前中國社會轉型包括以下幾個方面：其一，從自給半自給的產品經濟社會向社會主義市場經濟轉型；其二，從農業社會向工業社會轉型；其三，從鄉村社會向城鎮社會轉型；其四，從封閉半封閉社會向開放社會轉型；其五，從同質單一性社會向異質多樣性社會轉型；其六，從倫理社會向法理社會全面轉化的轉型[4]。對于中國社會轉型的階段劃分，學術界大致有2種界定涵義：其一是狹義意義上的改革開放以來的計劃經濟制度向市場制度過渡的時期，其二是廣義上的從中國幾千年的歷史來劃分，從傳統社會向現代社會的轉型階段。王滬寧認為：中國社會是從20世紀開始進入轉型期的[5]。歷史學家和社會學家普遍認為，中國社會轉型是從1840年鴉片戰爭正式開始的，中國社會轉型過程大致經歷了1840年至1949年的啟動和慢速發展階段，1949年至1978年中速發展階段和1978年至今的快速發展階段[6]。

1.2 土地利用轉型 土地利用轉型最早是由英國利茲大學的Grainger在其研究以林業為主的國家土地利用時提出來的[7-9]，其提出一個假設：大多數國家都需要經歷持續毀林——林業農業2部門間達到動態平衡的發展階段，隨后這一研究方向被引入中國并結合中國的社會經濟特點相關研究得以迅速開展，但是中國土地利用統計數據的時間序列短、空間差異顯著、區域社會經濟發展不平衡導致同一時段含有不同的土地利用轉型階段。土地利用轉型，即土地利用形態在時序上的變化，它通常與經濟和社會發展階段的轉型相對應，社會經濟的發展與轉型和土地利用形態相互作用、相互影響促成了土地利用轉型。由此可知土地利用形態是土地利用轉型研究的核心內容。那么，何為土地利用形態呢？土地利用形態是指一個國家或區域在特定時期內由主要土地利用類型構成的結構，具有空間和非空間2種表現形式：其空間形態指由耕地、草地、林地等各類用地組成的某個國家或區域的地圖；非空間形態指每一土地類型所占份額[10]。隨著研究不斷深入，土地利用形態概念內涵也不斷拓展。有研究[11]將土地利用形態分為顯性和隱性2種，顯性形態是指特定時期內主要土地類型的結構和格局，含數量和空間兩種結構，數量結構指指某一土地利用類型、幾種土地利用類型或所有土地利用類型的面積，或是某種土地利用類型在高一級類型中所占的份額；空間結構則主要是各土地利用類型在空間上的分布排列和組合。隱性形態則主要包括土地利用的其他隱性屬性（除土地類型之外），比如土地質量、產權、經營方式等，一般依附于顯性形態。土地利用轉型不是形成一個最終固定的土地利用形態，而是一個不斷演進的過程，土地利用轉型的表現之一是土地利用主導功能的轉型，即土地利用的生產、生態、生活3大主導功能間轉化，是土地資源在各主導功能之間進行空間和數量上再分配的動態過程。

2 轉型期中國面臨嚴峻的人地矛盾

實現經濟社會的可持續發展是人類永恒的追求，而土地資源作為人類活動的空間載體和生產要素，是人類社會賴以維持和發展的物質基礎和根本保證，土地資源的合理配置與高效利用是實現區域經濟社會可持續發展的重要前提。自改革開放以來，中國社會進入了長達30多年的快速發展通道，目前正是經濟社會發展轉型的關鍵時期，土地資源緊缺與低效利用對經濟社會可持續發展所造成的挑戰愈加嚴峻。總的來說，轉型期中國所面臨的人地矛盾主要有如下3個方面：

2.1 土地資源供少需多 隨著中國各區域的進一步發展，各地區的建設需求都將繼續增長，而糧食安全與環境保護也會愈被重視。在保證1.2億hm2耕地紅線的前提下，區域土地資源的供需形勢，不容樂觀。可以說，在中國經濟社會轉型完成、基本進入發達階段之前，未來較長的一段時間里，中國土地資源將呈現出供少需多的緊張形勢。特別在經濟發達地區，土地資源的供需矛盾將愈加尖銳。

2.2 用地數量結構不盡合理 人類經濟社會的發展不應僅僅是經濟上的發展，而應當是全面的、科學的發展，在土地資源自然供給剛性的條件下，生產用地供給的增加，必然導致其他用地供給的減少，進而導致經濟發展與全面發展的矛盾。這在經濟發達地區表現得更為突出，相對于各類建設用地的大量增長，經濟發達地區的林地、水域等生態環境用地逐漸遭到蠶食。而建設用地內部的數量結構也不盡合理，傳統的強調生產的發展方式，使得城市居住用地不足、住房緊張，交通等設施用地不足、基礎設施服務跟不上人口的迅速聚集，這就導致了區域用地功能發展的不協調性，并將進一步影響經濟發達地區的成功轉型和可持續發展。目前中國國家標準《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB50137-2011）規定工業用地占城市建設用地比例應為15%～30%，《標準與準則》（97版）對工業用地比例的規定是特區內控制在10%、特區外控制在20%～25%，這一比例明顯高于發達國家的10%[13]。2011年中國全國城市工業用地規模高達8 721.2km2，占全部城市建設用地面積的20.9%，而生態用地比重僅10.7%，居住用地比重只有31.5%。且中國城市道路廣場用地、綠地等反映城市現代化水平的用地指標偏低，如香港是一個非常擁擠的城市，但其道路廣場用地比重卻達12.4%，東京更達到13.5%，巴黎和紐約則分別達到25%和35%，而中國具有沿海開放地區土地利用特點的海口市，這一比重還不到7%[13]。

2.3 用地空間布局有待優化 各類用地的空間布局決定人類活動的空間結構，進而決定人類活動的空間行為，更進一步地影響人類活動的空間績效。現階段，中國土地資源的空間布局優化主要面臨著區際分工模糊沖突和區域發展差距擴大2個難題。據有關專家測算，蘇南各市產業結構的相似系數達0.92以上[13]，產業同構形勢十分嚴峻。此外，自1984年以來，江蘇省縣級之間的區域發展差異急劇擴大，趨于發散[14]。這樣看來，經濟發達地區各類用地的空間布局確實亟待優化。一方面，區際分工應建立在各區域比較優勢的基礎之上，以使各區域的發展更具效率，更優勢互補、相輔相成。另一方面，各區域在技術、區位、制度、勞動力和自然資源稟賦等發展條件上的差距所導致的區域發展差距現狀，如不加以密切關注而任其進一步擴大，勢必會引發廣泛的社會矛盾，進而危害區域社會的可持續發展。

3 解決人地問題的優化途徑

區域發展過程中的人地問題必須得到正視和解決。對于中國經濟發達地區而言，在實現經濟社會可持續發展的過程中所面臨人地問題則更為復雜和突出，而這些問題很有可能將在現在欠發達地區未來的發展過程中重現。經濟社會發展終歸要落實到國土空間上，并通過土地資源的可持續利用來實現。因此，有關經濟發達地區的人地問題，應當引起學界和社會人士的廣泛關注。經濟發達地區在經濟社會發展的過程中所面臨的較為突出的人地矛盾主要在于區域發展失衡、糧食安全保障、生態環境保護和經濟社會轉型。其時代任務主要有3個，相應的亟待解決4大關鍵性土地利用問題。

3.1 維護社會穩定，構建和諧社會 關系社會穩定的最基本問題就是糧食安全問題，難點在于區域發展差距問題。首先，關于糧食安全保障問題。經濟發達地區在數十年的高速發展歷程中，隨著工業化和城市化的快速推進，大量農村勞動力轉移到城市就業。有研究表明[15]，1978-2004年間中國農業就業比重由1978年的70.5%下降到2004年的46.9%，年均下降0.87個百分點。據統計資料顯示，2005-2012年間，這一就業比重則由2005年的44.8%下降到2012年的33.6%，年均下降更是達到1.4個百分點。在現有的農業科技水平和生產模式下，農村勞動力資源不足，中西部大量存在老人村和空心村。與此同時，在經濟發達地區發展過程中還消耗了大量寶貴的耕地資源。如鄭海霞等[16]研究發現，1996-2004年短短9a間，浙江紹興耕地資源總量凈減14 404.73hm2，減少了6.81%，人均耕地面積由0.050hm2減少到0.045hm2，比聯合國糧農組織確定的0.053hm2警戒線還低15%左右。因此，在農業勞動力和土地資源投入都劇減的情況下，如何保障經濟發達地區的糧食安全問題是當務之急。其次，在于區域發展差距問題。在現行的戶籍制度和社會保障制度等制度約束下，人口的自然流動受到限制，區域發展差距及由此衍生的收入差距問題就有可能對社會穩定造成大的負面影響。這就要求經濟發達地區在未來的經濟社會發展中，妥善處理好糧食保障與區域協調發展這兩個問題，并將解決措施落實到空間上，與土地資源的合理利用聯系起來。就土地資源的利用而言，要真正保障社會穩定、維護社會和諧，就必須確保區域耕地面積及其糧食產能，就必須確保合理的土地利用功能分區。

3.2 保護生態環境，改善生存空間 中國經濟發達地區在過去數十年的發展過程中，絕大多數是以一定程度上犧牲當地生態環境為代價的，現今生態環境退化趨勢明顯。以太湖里的魚類為例，20世紀80年代太湖地區共有107種魚類，2009年僅剩60余種，20a間少了30種[17]。而隨著經濟社會的發展，民眾對良好環境質量的需求將更加強烈，這就要求經濟發達地區在后續的發展過程中，不僅要繼續發展、穩定發展，還要更好的發展、更生態友好地發展。就土地資源的利用而言，要真正實現保護生態環境、改善生存空間的目標，就必須確保生態脆弱區域的科學定位和合理開發，并且實施積極主動地環境政策。

3.3 轉變經濟發展方式，外延式發展 轉變為內涵式發展既是區域經濟發展階段提高的必要要求，也是以往的資源過度消耗型的增長方式所面臨的資源約束而不得不轉型的形勢所迫。在經濟發展方式轉變的過程中，需要妥善處理的人地問題是改變傳統的資源利用方式，由以往的粗放型利用轉變為精細化利用，實現資源利用的綜合效益最大化。就土地資源的利用而言，要真正實現區域經濟發展方式的轉變，就必須提高土地資源利用的集約節約程度。

4 結語

從轉型與土地利用轉型的理論內涵研究著手，分析了中國當前所面臨嚴峻的人地矛盾：土地資源供少需多、各類用地數量結構不盡合理及各類用地的空間布局有待優化，同時以經濟發達地區為例，重點分析了所面臨的較為突出的4大人地矛盾及相應的亟待解決4大關鍵性土地利用問題的3大時代任務。總的來說，經濟發達地區要實現區域經濟社會可持續發展，就必須妥善處理好區際分工模糊、耕地資源短缺、生態環境污染和土地利用粗放等當前所面臨的4大關鍵性土地利用問題。

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（責編：徐煥斗）