改革我國財政專項轉移支付制度的思考

專項轉移支付是我國轉移支付體系的重要組成部分，在國民經濟發展中發揮著重要的作用。但由于近年來專項轉移支付存在的項目小散碎、分配不透明、管理不規范等問題，在促進經濟社會發展的同時也出現了難以形成資金合力，容易導致尋租腐敗等一系列問題，成為今后轉移支付改革的主要對象。結合我國2014年《預算法》修正案和《深化財稅體制改革總體方案》的推出，對改革完善專項轉移支付制度進行探索。

一、專項轉移支付制度的概述

專項轉移支付有其明確的特點和指向性，對經濟社會發展起到了重要作用。從1994年分稅制改革后，我國對專項轉移支付制度一直處于動態的調整和完善中。

（一）當前的制度體系

1994年分稅制改革后，中央對地方財力補助方式分為稅收返還和轉移支付。其中：中央對地方的轉移支付，分為一般性轉移支付和專項轉移支付兩類。一般性轉移支付是指中央政府對有財力缺口的地方政府（主要是中西部地區），按照規范的辦法給予的補助。包括均衡性轉移支付、民族地區轉移支付、農村稅費改革轉移支付、調整工資轉移支付以及義務教育轉移支付等，地方政府可以按照相關規定統籌安排和使用。專項轉移支付是指中央政府對承擔委托事務、共同事務的地方政府，給予的具有指定用途的資金補助，以及對應由下級政府承擔的事務，給予的具有指定用途的獎勵或補助。主要用于教育、社會保障、農業等方面。

（二）專項轉移支付制度的特點

第一，專項轉移支付有明確的目標，是為了實現中央特定的宏觀政策意圖，與地方政府合作提供跨區域的公共產品和公共服務，促進特定地區的經濟發展等。第二，專項轉移支付是一種有條件的補助，轉移支付方政府要求接收方政府必須達到一定的標準和條件才能得到相關的轉移支付。第三，大部分專項轉移支付要求接收方進行資金配套，由于共同承擔公共服務提供的職能，中央政府一般要求地方政府匹配一定額度的專項資金共同投入。第四，專項轉移支付要求?？顚Ｓ茫捎趯ｍ椶D移支付是為了實現中央特定的宏觀調控和經濟發展戰略目標，與地方政府合作的項目也是具有針對性的，與一般性轉移支付用于均衡地區間財力差距的功能不同，在資金的管理和使用上要嚴格執行轉移方政府的有關規定。這種針對性決定了專項轉移支付必須做到?？顚Ｓ茫荒芘灿谩⒔亓簦膊荒苡糜谄渌矫?。

（三）專項轉移支付和一般性轉移支付規模對比

近年來，中央一般性轉移支付所占比例逐漸提高：2011年，中央對地方轉移支付34881.33億元，其中：一般性轉移支付18311.34億元，占52.5%；專項轉移支付16569.99億元，占47.5%；專項轉移支付占轉移支付總額的比重比2010年降低4.1個百分點。2012年，中央對地方轉移支付40283.64億元，其中：一般性轉移支付21471.18億元，占53.3%；專項轉移支付18812.46億元，占46.7%；專項轉移支付占轉移支付總額的比重比2011年降低0.8個百分點。在2013年中央預算草案中，中央對地方轉移支付43804.21億元，其中：一般性轉移支付24538.35億元，占56%；專項轉移支付19265.86億元，占44%；專項轉移支付占轉移支付總額的比重比2012年降低2.7個百分點。

2011-2013年中央專項轉移支付情況 單位：億元

（四）中央規范專項轉移支付制度已采取的舉措

近年來，中央財政專項轉移支付制度進一步規范。一是調整和完善財政轉移支付結構。加大一般性轉移支付力度，清理整合專項轉移支付項目，將需要在較長時期內安排補助經費、且數額相對固定的項目，劃轉列入一般性轉移支付，提高一般性轉移支付的規模和比例。二是加快財政轉移支付法制建設。針對政府間轉移支付的法制建設滯后、轉移支付補助資金的使用及管理缺乏有效約束和效益評估的問題，通過立法規范完善財政轉移支付資金，促進資金分配更加公平、合理、規范、高效。

二、專項轉移支付制度存在的問題

雖然專項轉移支付增強了地方政府的財力，但由于要求資金配套、審批權力固化等問題的存在，專項轉移支付制度對地方政府形成一定的負擔，產生了效率低下等問題。

（一）專項資金大都需要地方配套，產生“增加負擔”問題

專項轉移支付資金是中央政府對承擔委托事務、共同事務的地方政府，給予的具有指定用途的資金補助，為了調動地方政府的積極性，往往要求地方配套，有的項目地方資金配套比例還遠遠大于中央資金，給地方政府特別是財力薄弱的地方政府增加的負擔，甚至有的地區反映“上面給了一塊磚，要求下面蓋一座樓”。地方政府面臨兩難局面：一方面，如果不配套就難以爭取到資金，該項事業發展會落后于其他地區；另一方面，如果配套將會占據大量自有財力，影響到本地區其他急需投入的事項。

（二）資金投向競爭性領域，產生“政府越位”問題

部分專項轉移支付資金投向競爭性領域，政府這只“有形的手”干擾了市場這只“無形的手”，不利于發揮市場在資源配置中的決定性作用，有違公平市場秩序的建立與維護。例如在重點產業發展、龍頭企業支持、示范園區建設、技術推廣應用等扶持對象中，專項轉移支付政策設計，可能使少數實力雄厚、政府背景深厚的企業或市場主體受益，贏得發展優勢。這種支持模式，雖然在短期內有利于相關企業、相關產業的較快發展，但其弊端也是明顯的。不僅容易造成享受財政政策支持的扶持對象一家獨大，形成政策性市場壟斷地位，破壞公平市場環境，而且容易誘使企業扶持對象專心謀求政策支持，忽視主業發展。

（三）主管部門權利固化，產生“跑部錢進”問題

部分專項主管部門擁有專項轉移支付資金的二次分配權，這種二次分配權不僅具有較大的自由裁量權，而且容易固化，可能導致項目單位“跑部錢進”爭取資金。由于為發揮專項轉移支付的政策效益，部委等部門制定了扶持的條件、標準、辦法等具體扶持標準和辦法，并掌握著最終解釋權。由此，很多作為宏觀調控部門的相關部委實際上越位承擔了微觀項目審批權限，掌握著申報項目的生死和資金分配的規模。這些“權力”部門自然成為申報單位爭相拉攏、爭取的對象?，F實中，有的項目申請和資金下達環節多、標準雜、周期長，部分主管部門的工作人員利用專項轉移支付資金進行權力尋租，誘發腐敗的問題屢見不鮮。

（四）項目過多，資金分散，產生“撒胡椒面”問題

近年來，專項轉移支付資金總體規模不斷擴大，但由于投入項目散、資金渠道多，導致轉移支付資金零敲碎打、“撒胡椒面”現象突出，使用效益低、監督管理難。同時，有些項目可能在多個部委安排的資金中都有所支持，甚至項目建設內容存在重復，這種問題不僅浪費寶貴的財政資金，而且容易導致項目單位鉆政策空子，通過多頭重復申報，騙取財政資金。

（五）不列入年初批復，產生“脫離監督”問題

目前，專項轉移支付資金的標準和額度下達地方的時間較晚，年中追加預算占相當大的比例。因專項轉移支付審批權限在中央，地方政府無法事先預計資金到位情況，一般很難將其列入年初本級的部門預算，因此無法經過地方人代會審議和監督。這種現狀容易導致專項轉移支付資金體外運行，脫離監管，不利于財政資金的規范使用和安全運行。

三、國際、國內的改革經驗借鑒

（一）國際經驗借鑒

從發達國家的財政體制經驗來看，不論聯邦制或單一制通常都會實施專項轉移支付。一方面，地區間發展總是有差距的，橫向失衡在國際上也是普遍的現象，需要轉移支付進行平衡；另一方面，為保障實現中央政府的政策意圖，加強中央政府的宏觀調控，也需要采用轉移支付。

美國專項轉移支付占轉移支付總額的87%，專項撥款州政府得2/3，地方政府得1/3，專項轉移支付的目標主要是解決貧困率和失業率問題。美國的財政轉移支付主要是專項轉移支付，是因為美國是聯邦制，在分稅制下聯邦、州、地方三級政府都有明確的事權和財權，各級政府都有獨立的預算和獨立的稅收體系，有權依法設置稅種、稅率和征管體系，具有相對穩定的收入來源，保障事權與財力相匹配。地方政府不依靠聯邦政府的轉移支付過日子，使聯邦政府的專項撥款具有了較強的針對性和可操作性。

其他國家，例如澳大利亞專項轉移支付占總額的47%，日本占43%，印度占40.7%，瑞士專項轉移支付占68.5%。法國1975年就建立轉移支付制度，初期也以專項補助為主，從20世紀80年代開始增加了一般性補助。

（二）國內改革實踐

浙江經驗：浙江省2009年制定并公布了《關于清理整合和規范財政專項資金管理的意見》，改革內容主要包括 ：整合歸并現有專項撥款項目，對于支持方向、扶持對象和用途相同或相近的項目，予以歸并和整合。歸并整合后的專項撥款取消按項目申報和審批的資金分配方式，改為按因素法分配資金。資金的用途范圍擴大，在指定公共服務范圍內，地方政府可自主安排項目，而上級財政部門不再指定具體項目。浙江省將改革之后的轉移支付項目稱為“專項性一般轉移支付”。

中央涉農專項資金改革：2013年，財政部印發了《關于黑龍江省“兩大平原”現代農業綜合配套改革試驗區涉農資金整合的意見》，開始在黑龍江省“兩大平原”實施涉農專項資金改革試點，除對特定人群的補貼資金、救災資金外，將中央財政安排的涉農77項資金歸并整合為農業生產發展、農村社會發展、扶貧開發3大類，允許黑龍江省在3大類資金內部適當調劑、統籌安排使用涉農資金，突破了具體項目資金用途的限制。

四、改革總體思路

（一）專項轉移支付的改革目標

按照《預算法》修正案和《深化財稅體制改革總體方案》，改革目標應設定為：國家實行財政轉移支付制度，財政轉移支付應當規范、公平、公開，以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標。完善一般性轉移支付穩定增長機制，逐步提高一般性轉移支付所占比重；對專項轉移支付進行清理、整合、規范，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，同時嚴格控制新增項目和資金規模；建立專項轉移支付定期評估和退出機制。

（二）專項轉移支付的改革路徑選擇

根據國內外的實踐經驗和我國當前實際情況，建議構建“分類撥款”的制度框架?！胺诸悡芸睢笔墙橛趯ｍ椶D移支付與一般性轉移支付中間地帶的一種模式，沒有完全取消專項轉移支付指定的用途范圍，而是在一定程度上放寬限制，盡可能減少按項目申報和審批分配資金，改為按因素法分配，增加資金分配的透明性。從部分省市的實踐來看，既不能完全取消專項轉移支付，又不能對使用范圍限制過于細致，“分類撥款”更適合目前我國的實際。實施分類后的專項轉移支付應重點實現三方面意圖：一是各地區突發和重大事項，例如地震雪災、洪水大旱等自然災害救助，二是跨區域基礎設施、公共性和基礎性產業科研等，三是區域內公共服務均等化事項，例如教育、醫療衛生、社會保障、新農村建設等。

五、改革的具體完善步驟

2014年7月，中央《深化財稅體制改革總體方案》提出：“合理劃分政府間事權和支出責任，促進權力和責任、辦事和花錢相統一，建立事權和支出責任相適應的制度”。按照這樣的改革思路，建議通過“明確投向、優化結構、創新方式、精簡環節、強化監管、突出績效”六個步驟，完善財政專項轉移支付制度。

（一）明確投向

厘清政府與市場的邊界關系。要把發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用統籌起來。在充分發揮市場作用的同時，財政資金要更好地找準位、防越位、補缺位。要以堅持財政資金的公共性、公益性，逐步減少、取消競爭性領域的財政投入，嚴格控制引導類、補助類資金規模，特別是產業類專項資金投入，重點做強做大市場基礎和維護公平市場秩序為目標。堅持財政支出重點投向“市場失靈”和社會公共需要的領域，例如生態環境、義務教育、公共衛生等公共事務和公益領域，合理界定財政支出范圍，充分發揮公共財政的基礎性、公益性作用。按照現代政府間關系的經驗，遵循外部性、信息復雜性和激勵相容“三原則”科學劃分中央與地方事權。依據事權界定各級政府支出責任，再依據支出責任確定財力。在地方政府的自有收入同支出責任存在缺口時，中央政府給予補足，實現地方政府“財力與支出責任相匹配”。

（二）優化結構

適當擴大一般性轉移支付的規模和比例。借鑒國內外轉移支付的相關經驗，建議在提高一般性轉移支付比例的基礎上，建立專項轉移支付資金的設立、調整和退出的動態機制，增強專項轉移支付的針對性和活力，同時降低或減少地方資金配套的要求。專項資金設立應體現階段性目標，任務完成后到期就不再安排。對已經不符合經濟社會發展要求、使用效益低下或發現明顯違規問題的專項資金，堅決予以撤銷，將財力調整用于其他方面。應當轉變專項轉移支付資金設置過細、種類過多的現狀，將職能相近主管部門管理的資金合并，將支持內容類似的資金合并，建立起覆蓋面廣、資金額大、支持方向明確而支持內容靈活的大類專項轉移支付。整合歸并專項資金可能觸及相關部門利益，應采用由易到難、由簡到繁、由增量到存量的順序逐步有序推開。

（三）創新方式

以“因素分配”替代“基數分配”。參照一般性轉移支付的管理方式，中央將部分專項轉移支付資金實施因素法分配，將財力與事權相匹配，共同下放到地方政府，發揮地方政府的積極性和主動性。分配因素可參考地方因素現狀、業務工作量、地方財力狀況、工作績效考評情況等。以“備案管理”替代“項目審批”。專項轉移支付資金采用因素法下達到地方后，地方政府制定具有約束性的事業發展規劃，建立三年滾動項目庫。對具體項目的選擇，由地方政府根據區域實際需求，提出項目立項計劃，通過地方人代會審查后，報中央備案后實施，增強地方政府項目安排的自主性和針對性。以“購買服務”替代“政府直投”。對專項轉移支付資金中支持產業發展的項目，在合理控制規模的同時應優化其支持方式，建議將政府直接投入和財政無償補助的方式逐步轉變為有償使用的方式，通過財政資金“有進有退”，結合市場機制給予扶持。引導、鼓勵地方政府運用政府購買服務、BOT模式、PPP公私合營、建立產業引導基金等做法，發揮財政資金的撬動作用，提高財政資金使用效益。

（四）精簡環節

將專項轉移支付資金管理過程精簡為以下四個環節：

一是中央提前告知預算（當年8月至9月）。中央采用因素分配方法，將下一年度專項轉移支付資金的具體額度提前告知地方，并將專項轉移支付資金管理的要求、年度需完成的目標、考核評定的標準等事項一并告知。

二是地方確定具體項目報中央備案（當年9月至次年1月）。得到提前告知預算后，地方政府根據要求擬定專項轉移支付資金項目，報次年1月地方人代會批準。經過地方人代會批準的預算正式生效，提前下達專項轉移支付資金項目報中央備案。

四是地方組織項目實施（次年1月開始至年底）。專項轉移支付資金報中央備案后，地方政府開始組織、管理具體項目的實施，按用途列報相應的支出科目，及時按項目計劃和進度撥付資金，確保項目按期完成。

五是中央績效評價和監督檢查（次年5月至8月）。中央根據專項轉移支付資金的使用管理規定和年度工作任務，設置績效考核指標和監督檢查事項，對地方實施開展效果評價和監督檢查，作為下一年度資金安排的考慮因素。

（五）強化監管

下放具體項目的審批權限到地方后，財政部和其他相關項目主管部門應積極轉變職能，主動從負責項目審批轉變為加強資金監管，重點加強對專項轉移支付資金的流程監管，確保下放的專項轉移支付資金支出能夠依法合規。一是應完善資金監管機制。通過建立直達基層的授權支付賬戶，加強國庫集中支付制度管理，實時監控財政資金流向；二是強化項目可行性研究報告、實施方案等資料的備案工作，增強項目設計的嚴肅性，嚴控地方隨意安排和變更項目；三是積極運用項目報賬制等監督管理辦法，增強資金監管的效力，嚴格規范項目支出范圍，確保資金?？顚Ｓ?；四是加強資金監管結果的運用，對不按規定范圍和方向使用資金、項目財務管理混亂的地方，中央財政應扣回適當比例的當年下達資金，并作為下一年度該類資金分配的扣減因素。

（六）突出績效

發揮專項轉移支付功能、實現特定政策效果應增強績效評價工作的力度和水平，實施全過程績效評價，增強績效評價對專項轉移支付安排指導和服務的能力。一是應建立優化績效評價指標體系，中央各相關職能部門要根據設定的政策目標，發揮自身宏觀管理的優勢，借助專業力量建立起科學的績效指標體系；二是增強項目建設期的績效管理，在資金分配下達后，中央各相關部門應及時跟進，加強組織對轉移支付資金支持項目、資金使用的績效評價，擴大績效覆蓋面、提高績效數據的精準度；三是完善項目的長期績效管理，針對生態、環保等周期長、見效慢的公共領域，應積極開展長期績效評價，科學評估此類專項轉移支付的長期效益；四是增強績效結果對專項轉移支付調整的指導作用，應當根據國家針對各類專項轉移支付所設定的目標、專項轉移支付實施下各項事業發展指標的完成情況，綜合評價各類專項轉移支付目標的實現程度，并據此調整該類專項轉移支付的規?；蛉チ簦⑵鹂茖W的動態專項轉移支付調整機制。

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