山東省地方政府債券發(fā)行研究

一、研究的背景

我國稅制改革以來，地方政府債務(wù)問題一直是政府和專家學(xué)者們關(guān)注的焦點，各個領(lǐng)域的研究和創(chuàng)新層出不窮。城鎮(zhèn)化進程隨之而來的是地方財政增速加快，是治污減排任務(wù)凸顯，而其資金投入則是最大的制約瓶頸，也是地方財政難以應(yīng)對的實際負(fù)擔(dān)。發(fā)行地方政府債券可以緩解地方政府的資金短缺，已日益成為地方政府的主要籌資方式之一。

地方政府發(fā)債工作開始之初，我國法律明確規(guī)定，地方政府沒有發(fā)債權(quán)，但在實際工作中，各級地方政府因為財政資金的限制，只有在財政平衡和資金需求缺口上想盡辦法，或多或少存在一些舉債行為。隨后，地方政府債券先采取中央代發(fā)，再試點發(fā)行，最后視情況逐步放松管控的原則，逐步放寬了地方政府發(fā)行債券的融資管控。2009年國務(wù)院頒布《地方政府債券預(yù)算管理辦法》，這個《辦法》成為中央政府開展地方政府債券發(fā)行工作，指導(dǎo)地方開展地方債券發(fā)行的重要指導(dǎo)措施，該《辦法》的頒布也成為財政部代理地方政府發(fā)行地方政府債券的開端。2011年10月20日《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》正式頒布，我國開始嘗試試點由地方政府自行發(fā)債?！掇k法》規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，滬、浙、粵、深作為首批試點?。ㄊ校_始進行地方政府自行發(fā)債的試點工作。至此，我國政府債券的發(fā)行才算真正拉開了序幕。2014年國務(wù)院發(fā)布了《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》，指出，2014年滬、浙、粵、深、蘇、魯、京、贛、寧、青這十個省（市）試點地方政府債券自發(fā)自還。2015年第一季度已近尾聲，十省市的地方政府債券自發(fā)自還試點工作皆于上年順利完成，為新一年的政府債券工作打下了良好的基礎(chǔ)。這一試點的平穩(wěn)推進將對政府債券的發(fā)行帶來新的變化，必將有力推動地方債市場的良性健康發(fā)展。

二、相關(guān)概念和理論說明

（一）地方政府債券、國債與企業(yè)債券的區(qū)別

如表1所示，地方政府債券不同于國債、企業(yè)債券，三者在很多方面存在著根本性的差異，如發(fā)行主體、發(fā)行方式、監(jiān)管方式及資金的使用方向上均完全不同。這些差異形成了地方政府債券獨有的特點，也有其特定的影響因素。這就需要針對地方政府債券的特點，針對性的研究出與其相適應(yīng)的方法，來指導(dǎo)地方政府債券的發(fā)行和管理工作。

（二）發(fā)行地方政府債券的理論依據(jù)

1. 政府職能劃分理論

政府職能指的是政府在國家和社會發(fā)展中，某一特定時期，根據(jù)國家和社會的實際需要所發(fā)揮的功能和作用。按照政府所管轄的行政區(qū)域的不同，政府職能包括中央政府專有職能、地方政府專有職能和中央政府與地方政府共享職能。

政府職能的這一劃分，強調(diào)了中央政府的宏觀調(diào)控功能，也使得地方政府對其所轄行政區(qū)域的經(jīng)濟建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟宏觀調(diào)控功能的缺失。這就必然會造成地方政府想建設(shè)、想投資、想籌資，但卻沒有完全財權(quán)的矛盾。

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展的步伐進一步加快，地方政府的資金缺口和對籌資的需求日益增大，地方政府通過發(fā)行地方政府債券籌資便成為一種必然趨勢。

2. 公共產(chǎn)品理論

按照公共財政理論，根據(jù)受益范圍的不同，公共產(chǎn)品可以分為國家性的公共產(chǎn)品和地方性的公共產(chǎn)品。地方性公共產(chǎn)品在其受益范圍內(nèi)，需要與其他產(chǎn)品一起，分享消費的收益，而一旦變換了地理區(qū)域，地方性公共產(chǎn)品就具有排他性，失去了它的作用。雖然部分地方公共產(chǎn)品具有外部性，其受益范圍在本地，但地方公共產(chǎn)品的成本和收益往往被限制在一定的地理區(qū)域之內(nèi)，它可以滿足本地居民的需求，并由本地居民負(fù)擔(dān)它的成本。對于地方純公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)從公共收入中支取資金，比如從稅收收入中來提供資金；地方準(zhǔn)公共產(chǎn)品，應(yīng)該由地方政府債券資金、地方政府國有資本投資。公共產(chǎn)品理論，特別是國家公共產(chǎn)品、地方公共物品理論對公共物品的劃分，進一步明確了市場經(jīng)濟條件下，在中央和地方提供公共產(chǎn)品的范圍提供了理論依據(jù)，而且對為地方政府履行經(jīng)濟建設(shè)職能而提高地方政府使用的配置經(jīng)濟屬性的資金，即地方政府債券收入提供地方準(zhǔn)公共產(chǎn)品，也提供了理論依據(jù)。地方政府自行舉債可以在地方政府遇到臨時性財政困難時，彌補準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供資金的不足。

表1 地方政府債券、國債與企業(yè)債券的區(qū)別

3. 財政分權(quán)理論

按照財政分權(quán)理論，政府的責(zé)任表現(xiàn)在保持經(jīng)濟穩(wěn)定、統(tǒng)籌資源配置、進行收入分配三個方面。政府可以通過提供純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品來履行其職責(zé)。但是在我國這種多級政府體系中，由于中央政府和各級地方政府之間具體分權(quán)又存在很多差異，純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的受益范圍又局限于地理空間，這種需求差異會導(dǎo)致各級政府，尤其是中央政府和地方政府之間的權(quán)責(zé)沖突。為了協(xié)調(diào)好這種沖突，中央政府常常在財政體制上實行分權(quán)，中央會賦予地方政府一定的經(jīng)濟決策權(quán)和財權(quán)，鼓勵地方政府行使其責(zé)任。

三、山東省地方政府債券發(fā)行現(xiàn)狀及存在問題

（一）我國地方政府債券發(fā)行現(xiàn)狀

2009年，財政部代理地方政府發(fā)行地方政府債券2000億元，期限為3年。2010年仍有財政部代理發(fā)行地方政府債券2000億元，期限為3年和5年。2011年代發(fā)總量仍為2000億元，期限分別為3年和5年。同時，滬、浙、粵、深4?。ㄊ校┇@批試點自主發(fā)行，期限分別為3年和5年。2012年，財政部繼續(xù)代理地方政府發(fā)行政府債券2500億元，期限分別為3年、5年和7年。2013年，財政部代理發(fā)行規(guī)模進一步擴大，增至3500億元，期限分別為3年、5年和7年。

圖1 2009-2013年我國地方政府債券發(fā)行規(guī)模

表2 2009-2014年我國地方政府債券發(fā)行情況

（二）山東省地方政府債券發(fā)展現(xiàn)狀

圖3所示為山東省地方政府2009-2014年的發(fā)債規(guī)模情況。2009年，山東省地方政府債券由財政部代理發(fā)行70億元，發(fā)行期限為3年。2010年，由財政部代理發(fā)行69億元，發(fā)行期限為3年和5年。2011年由財政部代理發(fā)行62億元，發(fā)行期限為3年和5年。2012年繼續(xù)由財政部代理發(fā)行79億元，發(fā)行期限為3年和5年。2013年山東省試點自行發(fā)債112億元，發(fā)行期限為5年和7年。2014年山東省試點自發(fā)自還137億元，發(fā)行期限為5年、7年和10年。

圖2 2009-2013年我國財政收支差額圖

圖3 2009-2014年山東省地方政府發(fā)債規(guī)模

如表3所示，山東省地方政府債券自2009年至2014年在政府債券的發(fā)行量和發(fā)行的種類上都在不斷豐富。在發(fā)行初期只有3年期的政府債券，隨后出現(xiàn)5年期的政府債券，2013年山東省作為首批獲準(zhǔn)試點自行發(fā)債的省份，首次出現(xiàn)7年期的政府債券。2014年作為試點自發(fā)自還10?。ㄊ校┲?，山東省地方政府債券首次出現(xiàn)10年期政府債券。地方政府債券的發(fā)行利率總體來看，也是穩(wěn)中有升。

總體上看，山東省地方政府債券的發(fā)行工作呈現(xiàn)一個穩(wěn)步推進的態(tài)勢。地方政府債券在一定程度上緩解了地方財政緊張的局面。圖4反映的是自2009年至2013年間，山東省地方財政收支差額的情況。

圖4 2009-2013年山東省財政收支差額情況

（三）山東省地方政府債券發(fā)行中存在的問題

我國地方政府債券普遍存在的問題，山東省基本都有體現(xiàn)。由于地方政府債券是基于不同行政區(qū)域的需求而發(fā)行，這就決定了山東省地方政府債券還具有特殊性，山東省的地方政府債券市場存在著如下幾個特殊的問題：

表3 2009-2014年山東省地方政府債券發(fā)行情況

1. 發(fā)行的地方性法律法規(guī)不足

山東省2014年試點自發(fā)自還地方政府債券，但是自發(fā)自還試點也是在中央的統(tǒng)一控制下進行。我國地方政府債券的相關(guān)法律法規(guī)指導(dǎo)和限定中央的地方政府債券總體計劃，山東省的發(fā)行則需要在中央框架下，按照相關(guān)的地方性法律法規(guī)進行。這些都是地方政府債券發(fā)行的硬性約束，是必須要遵守的法律規(guī)定。

目前，山東省并未出臺地方性法律法規(guī)或管理辦法來管理地方政府債券的發(fā)行。山東每年地方政府債券的發(fā)行規(guī)模都在穩(wěn)步增長，規(guī)模擴大必然帶來一系列問題。而作為發(fā)債規(guī)模連續(xù)四年居全國首位的四川省，早在2012年4月份，便印發(fā)了《四川省地方政府債券管理辦法》，從預(yù)算管理、額度管理、項目管理、撥付管理、還本付息以及監(jiān)督考評等方面，對地方政府債券舉借轉(zhuǎn)貸、安排使用、籌資償還等環(huán)節(jié)都做出了明確規(guī)定。山東省也迫切需要針對本省省情和地方政府債券的發(fā)行情況，制定這樣一套管理辦法。

2. 發(fā)行方式不夠合理

發(fā)行方式包括發(fā)行的具體方法、期限結(jié)構(gòu)、發(fā)行成本等。發(fā)行的具體方法或多或少會影響發(fā)行成本，影響發(fā)行的時間和效率。比如山東省地方政府債券常用的承銷法，是發(fā)行方法里最簡單的，但耗時也較長，需要提供更多的利率，投資者的承銷費用也較高，發(fā)行者和投資者要付出的成本也就相應(yīng)地被抬高了。期限結(jié)構(gòu)對發(fā)行的影響，主要表現(xiàn)在債券的發(fā)行期限越長，則其要求的收益率會越高。山東省地方政府債券是為了發(fā)展公共事業(yè)和公用設(shè)施等，兼具補貼財政和一部分金融功能，搭配合理的債券期限結(jié)構(gòu)可以將地方政府債券的社會效益更大地體現(xiàn)出來。

從山東省地方政府債券的發(fā)行情況不難看出，其期限結(jié)構(gòu)幾乎全部為中期債券，中期債券的上限為10年期，2014年才首次發(fā)行，期限10年以上的基本為零。發(fā)行方法的選擇和成本受整體影響較大，但期限結(jié)構(gòu)上，確實明顯缺少長期債券的分量。發(fā)行成本由利息成本和相關(guān)發(fā)行費用兩部分組成，其中，費用通常包括印刷費、推銷費、發(fā)行費及兌付費四部分。山東省地方政府債券的發(fā)行成本自建立招標(biāo)機制以來一直處于下降狀態(tài)，但是發(fā)行費率仍然較高。

3. 利率偏低

《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》規(guī)定，試點地區(qū)地方政府債券的發(fā)行利率應(yīng)當(dāng)以同期限國債的發(fā)行利率及市場利率為定價基準(zhǔn)。由于這一規(guī)定，地方政府債券的發(fā)行利率必然會接近同期國債利率，而體現(xiàn)不出地方政府債券受地區(qū)差異、政府信用水平及籌資項目差異等對發(fā)行利率的決定性的影響，從而使地方政府債券的發(fā)行利率與市場化要求相悖。

2014年山東省發(fā)行137億元地方政府債券。其中5年期、7年期和10年期利率分別為3.75%，3.88%和3.93%，比同期國債收益率均低約20個基點。對于金融產(chǎn)品，一般來說，風(fēng)險與收益成正比，地方政府債券的信用級別應(yīng)該比國債信用級別低，其利率應(yīng)當(dāng)比國債高一些才合適。

四、山東省地方政府債券發(fā)行的對策建議

我國地方政府債券相關(guān)法律法規(guī)尚不完善，但從長遠(yuǎn)來看，山東省發(fā)行地方政府債券應(yīng)當(dāng)適應(yīng)市場化的要求，其發(fā)債規(guī)模、發(fā)行期限及債券到期還本付息等，都需要政府充分考慮自身的償債能力并遵循市場化原則。具體可從以下幾個方面改進：

（一）發(fā)行期限要具有匹配性

由于地方政府債券所募集的資金主要用于社會公用事業(yè)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些項目的建設(shè)周期往往都比較長，這就造成了項目所使用資金的回籠周期較長，因此地方政府債券的發(fā)行期限應(yīng)以中長期限為宜。

從山東省政府債券自2009年至2014年的發(fā)行期限上看，初期以3年期和5年期為主，2014年才出現(xiàn)了10年期的中期債券，這個特點與我國政府債券總體特點相符，即中期債券比重偏高，長期債券明顯不足，期限結(jié)構(gòu)過于單一，呈現(xiàn)出“中間多、兩邊少”的格局。

2012年地方政府發(fā)債前，國務(wù)院統(tǒng)一要求，當(dāng)年發(fā)行政府債券的資金首先要留足用以償還以前年度到期債務(wù)本金，而后，所籌資金應(yīng)當(dāng)按照中央的統(tǒng)一安排，用于經(jīng)濟適用房項目和其他公益項目保護。根據(jù)《地方政府債券預(yù)算管理辦法》和財政部有關(guān)要求，2013年山東省省級留用的債券資金，主要用于城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)和農(nóng)村危房改造的獎補支出。2014年在債券資金使用安排上，要加大對保障改善民生和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的支持力度，優(yōu)先用于棚戶區(qū)改造等保障性安居工程建設(shè)、普通公路建設(shè)發(fā)展等重大公益性項目支出。三年連續(xù)性的強調(diào)債券資金投向到保障性住房建設(shè)和安居工程，而這些工程本身，遍及全省各個城市的各個角落，工程開始時間和結(jié)束時間不同，工期長短不同，改造難度也不同，必然使得每項工程所使用資金的期限不同。

因此，本文認(rèn)為，山東省已經(jīng)積累了發(fā)行中期債券的經(jīng)驗，經(jīng)過幾年的市場運行，也必然做好了逐步過渡到長期債券的準(zhǔn)備。山東省地方政府債券的發(fā)行期限設(shè)計應(yīng)當(dāng)與其項目的資金使用期限及項目收益期相匹配，在此基礎(chǔ)上，再綜合考慮投資者偏好、籌資成本等情況，適當(dāng)?shù)脑黾娱L期債券的比重，逐漸調(diào)整為以中長期為主，以適應(yīng)資金投向的長期資本性支出性質(zhì)。這樣不僅可以有計劃地在項目期限內(nèi)安排財政預(yù)算，將償債期盡量安排在項目的收益期，提高償債能力，保障順利地還本付息，還可以將投資成本、發(fā)行成本等在合理期限內(nèi)攤銷，提高資金的效率。

（二）控制好發(fā)債規(guī)模

地方政府的發(fā)債規(guī)模應(yīng)該充分考慮資金需求、政府的償債能力及經(jīng)濟波動等情況。相關(guān)法律規(guī)范應(yīng)明確規(guī)定與債務(wù)規(guī)模相關(guān)的財政指標(biāo)，包括地方債務(wù)依存度（債券發(fā)行量和財政支出的比例），地方債務(wù)負(fù)擔(dān)率（債務(wù)余額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，地方債務(wù)償還率（收支與年度GDP年債率），財政分配比例（年度GDP與年度發(fā)行債券比）和國家債務(wù)率（公共債務(wù)比率和人均存款）。

債務(wù)規(guī)模應(yīng)根據(jù)每個地方的具體情況，充分考慮地方政府的需求，其抗風(fēng)險能力和償債能力，在范圍內(nèi)償還債務(wù)規(guī)模控制，以免出現(xiàn)因超出可償還能力發(fā)債而導(dǎo)致地方政府陷入償債困境的現(xiàn)象。地方政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合資金需求計劃及自身的抗風(fēng)險能力和償債能力，將規(guī)?？刂圃趦攤秶鷥?nèi)。并引入獨立客觀的信用評級機構(gòu)，對發(fā)行者的償債能力及償債意愿進行評估，并向社會公布。債券存續(xù)期間，也應(yīng)當(dāng)及時評估對償債能力影響較大的變動風(fēng)險因素的評估情況，對債券涉及的各方都起到一定的風(fēng)險警示作用。

（三）加強風(fēng)險防范，提高抵御各項風(fēng)險的能力

1. 降低地方政府債券的違約風(fēng)險

地方政府應(yīng)當(dāng)在維持正常財政預(yù)算平衡的前提下，保障自身的償債能力。這就要求發(fā)債的地方政府將償債資金用于資本性支出，避免“赤字債”。假設(shè)地方政府將資金用于經(jīng)常性支出了，就等同于把償債的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到了納稅人身上，因為政府的償債資金主要源于稅收收入。這也違背了地方政府債券的預(yù)期作用，不能實現(xiàn)對重點公用設(shè)施和公益性事業(yè)的資金支持了。

山東是一個經(jīng)濟大省，經(jīng)濟總量大，發(fā)展質(zhì)量好，發(fā)展的潛力也大。另外，山東因為其地理區(qū)位優(yōu)勢和優(yōu)良的經(jīng)濟基礎(chǔ)，在投資項目的選擇上、投資資源的配置方面，都具有很大的優(yōu)勢?？v觀近幾年山東發(fā)行的地方政府債券，均涉及到服務(wù)地方公用事業(yè)建設(shè)和地方經(jīng)濟建設(shè)兩大方面，是比較全面了。但是，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，對債券所籌資金的使用范圍和使用項目上，山東省可以做進一步的延伸，可以向下延伸，接續(xù)之前的建設(shè)成果鞏固下去，在債券所籌資金的使用上取得更大的效益。

2. 降低地方政府債券的償債風(fēng)險

通常，對債務(wù)風(fēng)險的解決方案有三個基本途徑：債務(wù)展期，以舊換新和債務(wù)重組。建立償債基金可以簡單地理解為開設(shè)專戶存放?？?，即為償債基金，專門用于償還地方政府債券本金。也可以以市場為主，引入民間資本，使民間資本也參與到政府的公益性事業(yè)和公共事業(yè)當(dāng)中來。就山東省而言，雖然政府償債能力大多有保障，但對個別施工復(fù)雜、情況特殊的建設(shè)項目，也可以嘗試設(shè)立專門的資金專戶，定期向該賬戶劃入資金，化零為整，最后，債務(wù)服務(wù)，降低政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，財政資金的合理安排，提高資金使用效率。

3. 降低地方政府債券的信用風(fēng)險

第一，要強化信用評級的作用。財政部早在2013年7月份開始逐步推進建立信用評級制度。對地方政府進行信用評級，首要考慮的是地方政府財政狀況公開透明的程度，而現(xiàn)行體制下，地方政府公開完整詳細(xì)的財政數(shù)據(jù)存在一定難度，而已公開的公共財政預(yù)算數(shù)據(jù)，也僅僅是一些無關(guān)緊要的基本數(shù)據(jù)。而且地方政府信用評級也不是一年數(shù)據(jù)就能得出的，需要長期的持續(xù)性數(shù)據(jù)。山東省近幾年越來越強調(diào)財政狀況的透明，不僅政府部門的預(yù)算公開、決算公開，甚至政府采購信息也在2015年4月后逐步的嘗試公開。

第二，要強調(diào)信息披露的重要性。地方政府做到財政透明，編制和公開資產(chǎn)負(fù)債表，規(guī)范財政、披露項目的相關(guān)信息，就可以公平地去資本市場進行融資。地方政府融資的成功，這些方面必須首先做好，因為它們會影響投資者購買債券的決定，對于當(dāng)?shù)卣?，這可以說是一個積極的激勵。誰做的規(guī)范，就更可能向資本市場融更多資金。投資者還將確定投資項目的質(zhì)量，一些沒有投資項目的效益將難以融資，這是市場約束。

山東省自2009年發(fā)行地方政府債券以來，每年省財政廳在人大會上都會匯報山東省政府債券的發(fā)行和分配情況，這一點應(yīng)該在今后更好地持續(xù)下去，可以將披露信息更加細(xì)化，比如披露每期發(fā)行及償債情況，將信息披露做的更加透明和細(xì)化。

（四）建立和完善監(jiān)管體系

我國由于財政分權(quán)及具體國情的不同，對地方政府債券的監(jiān)管應(yīng)包括中央政府、地方人大、審計部門及社會監(jiān)督，形成從上到下、從左至右的全面監(jiān)管體系。由中央政府負(fù)責(zé)全國的監(jiān)管，避免地方發(fā)債規(guī)模失控。由地方人大形式對地方政府債券發(fā)債具體事項的審查和監(jiān)督權(quán)。由審計部門對地方政府債券的發(fā)債全過程實施監(jiān)督。還應(yīng)包括社會監(jiān)督，以擴大監(jiān)管體系的“面”。

1. 建立市場約束與行政控制相結(jié)合的管理體制

從我國國情及債券市場整體發(fā)展情況看，我國目前不適合也不可能完全采用市場約束的體制來管理地方政府債券。目前，自行發(fā)債和自發(fā)自還的試點省（市）終究占比重較小，依然需要由中央政府統(tǒng)一管理各地地方政府債券的發(fā)行行為。因此，可以采取中央掌握全盤，地方政府自主發(fā)債須經(jīng)上級政府和同級人大審批方可執(zhí)行的方式。在這種方式中，中央執(zhí)行控制，將限制地方政府發(fā)行的債券在法律的框架內(nèi)；地方政府將發(fā)行行為引入市場，市場約束和行政控制相結(jié)合，是符合我國國情的。

山東省自2014年作為自發(fā)自還的試點?。ㄊ校┲唬廊辉谥醒胝慕y(tǒng)籌控制下，適當(dāng)運用資本市場的手段對山東省的地方政府債券的發(fā)行行為進行監(jiān)控，對山東省政府信用進行評級，用市場的約束來規(guī)范政府發(fā)債的行為。

2. 設(shè)置層級完整的地方政府債券管理機構(gòu)

國家應(yīng)設(shè)立全國性的地方政府債券管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)制定全國性的法律法規(guī)，統(tǒng)籌安排全國的發(fā)債規(guī)模等全局性工作。地方各級政府部門也應(yīng)設(shè)置對口管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)本地區(qū)政府債券的具體工作，隨時保持與中央管理機構(gòu)的一致。

山東省在省財政廳設(shè)有政府性債務(wù)的專門處室，對于政府債券則沒有獨立部門管理。建議山東省設(shè)立專門的管理機構(gòu)，專門負(fù)責(zé)我省政府債券的全盤工作，并同時對政府債券所籌集的資金進行集中管理，將籌集到的資金在財政部門的監(jiān)控下運行，專事專管、專職專責(zé)，資金可以采取財政的方式撥付和劃轉(zhuǎn)。

3. 逐步改善政府債券的監(jiān)管手段

我國的國情決定了完善的證券市場中，行政手段是主要的監(jiān)管手段。但是完善的證券市場要求以法律手段為主，行使監(jiān)管責(zé)任。所以根據(jù)我們國家的具體情況，可以以行政手段和法律手段相結(jié)合的形式進行。要進一步深化經(jīng)濟體制改革，理清政府與市場的關(guān)系，在地方政府發(fā)行債券融資時，主動負(fù)責(zé)公益性、基礎(chǔ)性領(lǐng)域的投資，保證在地方財政的職責(zé)范圍內(nèi)不“越位”。

加強監(jiān)管力度，從資金鏈、資金的投向，以及資金回收等方面，全面做好規(guī)劃和安排，保證資金的實際使用效果。

落實到山東省的實際情況，證券市場能自行調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，或者運用經(jīng)濟和法律手段能調(diào)節(jié)的，政府就沒有必要干預(yù)。可以積極地利用現(xiàn)代科技手段，升級裝備，改善監(jiān)管方法，適應(yīng)證券市場的新變化。

4. 充分發(fā)揮人大的監(jiān)督作用

地方人大及其常委會是地方立法機關(guān)，對地方政府債券的發(fā)行和管理承擔(dān)著絕對的監(jiān)督責(zé)任。充分發(fā)揮人民代表大會的立法權(quán)，制定該地區(qū)的政府債券管理辦法，并對其運行監(jiān)測，要充分行使地方人大的監(jiān)督權(quán)，依法監(jiān)督政府債券發(fā)行和管理過程中的違法行為，并監(jiān)督發(fā)行和管理的具體行為，對地方政府發(fā)債行為從點到面、從面到點的監(jiān)督。

2010年5月27日，山東省財政廳廳長尹慧敏在山東省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議上報告了《關(guān)于2010年中央代理發(fā)行山東省政府債券及省級預(yù)算調(diào)整方案的報告》，就是充分發(fā)揮了省人大的監(jiān)督權(quán)和制約權(quán)，對于地方舉債權(quán)而言，同級人大應(yīng)落實對地方舉債權(quán)的監(jiān)督和制約。

5. 明確地方政府債券的發(fā)行及管理責(zé)任

分工明確、責(zé)任清晰，才能將地方政府債券發(fā)行和管理的責(zé)任真正落到實處。對于發(fā)行及管理中的效率考核和責(zé)任追究，應(yīng)當(dāng)以地方政府部門為主，以行政首長作為首要責(zé)任人。對其政府債券發(fā)行和管理的效益，獎懲分明。一旦有不符合管理辦法的行為，堅決制止、嚴(yán)厲懲處，責(zé)任明確到人，保證各項要求真正發(fā)揮其作用。

6. 加強社會監(jiān)督和審計監(jiān)督

社會監(jiān)督包括群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督及其他監(jiān)督。地方政府債券的發(fā)債主體包括很多中介機構(gòu)，今后會涉及更多的個人投資者，因此加強社會監(jiān)督，可以使社會各界更廣泛地參與進來。同時，要想充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，就要求地方政府必須將政府債券發(fā)行的總過程公布出來，并保證其透明度。這樣，才能從源頭上以公開調(diào)動監(jiān)督的積極性，讓社會監(jiān)督者看得見了，才能接受其質(zhì)詢和監(jiān)督。

審計監(jiān)督是保證一個經(jīng)濟行為持續(xù)、健康、有效施行的必要手段，也是我國提高地方政府債券所籌集的資金使用效率的重要方法。審計監(jiān)督隸屬于國家機關(guān)監(jiān)督，要充分發(fā)揮審計監(jiān)督對所籌資金使用方向和使用情況的硬性制約作用。

7. 建立完善內(nèi)部控制體系

建立健全內(nèi)部審計機構(gòu)是地方政府債券風(fēng)險預(yù)警機制方面實行自我約束和監(jiān)督機制的一種措施，其目的在于加強對地方政府發(fā)行債券的風(fēng)險預(yù)警機制審計監(jiān)督，提高地方政府發(fā)債的工作效率和經(jīng)濟效益?，F(xiàn)代市場化制度下的內(nèi)部審計，須按照其特點來重構(gòu)內(nèi)部審計的管理模式。

隨著管理的不斷創(chuàng)新，對內(nèi)部審計的要求也不斷加強。為實現(xiàn)內(nèi)部審計風(fēng)險預(yù)警機制的目標(biāo)，應(yīng)在原有的金融風(fēng)險管理中注入新的內(nèi)容，如把焦點集中在債務(wù)人的信用風(fēng)險，匯率風(fēng)險和產(chǎn)生波動的投資風(fēng)險，并及時防范風(fēng)險的建議；審查評價內(nèi)部控制制度的有效性，提出進一步完善內(nèi)部控制的建議；審查評價和財產(chǎn)的安全和有效利用程度，提出了更有效的利用資源，與審計和經(jīng)濟合同審計質(zhì)量，內(nèi)部審計進一步適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的要求。因此，內(nèi)部審計必須在各個階段結(jié)合著采用事前、期間和事后審計，在實際中將三者相結(jié)合。

我國目前進行的內(nèi)部審計大部分是事后財務(wù)審計，內(nèi)部審計的工作重點和內(nèi)容應(yīng)大幅度增加。不僅對財務(wù)審計，它應(yīng)該是管理和經(jīng)濟責(zé)任審計，固定資產(chǎn)的內(nèi)部控制方面，審計工作在整個運行過程中，政府各部門的決策者提供有用的信息，為了提高對地方政府債券資金和服務(wù)的利用效率。通過開展審計，提高資金使用效率，杜絕項目風(fēng)險預(yù)警機制過程中的損失浪費現(xiàn)象；通過經(jīng)濟責(zé)任審計的發(fā)展，明確監(jiān)督部門，崗位職責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力和利益，可以更好地防止腐敗和欺詐行為的發(fā)生；通過對審計地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制的發(fā)展，促進地方政府發(fā)行來加強資金管理，更合理地利用和節(jié)約投資，促進項目提高使用效率所需的資金；通過開展內(nèi)部控制制度的審計，可以及時發(fā)現(xiàn)地方政府債券風(fēng)險預(yù)警機制內(nèi)部控制系統(tǒng)的薄弱環(huán)節(jié)，采取措施進行改進和完善，嚴(yán)格控制金融風(fēng)險。要建立財務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制的內(nèi)部控制制度和責(zé)任追究制。

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