我國環境監理制度建設現狀及建議

谷朝君

(阜新市環境保護局， 遼寧 阜新 123008)

我國環境監理制度建設現狀及建議

谷朝君

(阜新市環境保護局， 遼寧 阜新 123008)

對我國環境監理制度建設進行了梳理和研究，分析了目前環境監理存在的定位模糊、技術規范落后、市場準入差異大及監管不足等主要問題，提出了4點建議：完善規章，加快環境監理制度建設；加強部門協商，推進環境監理健康發展；規范環境監理技術，探索專業化服務方向；明確提前介入，突出設計階段環境監理作用。

環境監理；現狀；建議

我國環境監理工作起步于20世紀90年代。伴隨我國環保事業的不斷發展和進步，環境管理部門對建設項目的管理逐漸規范，形成了環境影響評價制度和“三同時”制度[1- 2]，但由于環境管理部門監管力量有限，環境管理過多倚重于環評和環保驗收，對項目建設過程中的環境監管較為薄弱，而恰恰這一階段產生的環境問題，尤其是生態破壞較為突出，并且有許多不可逆的生態影響。在此背景下，全過程環境監管被逐步提上日程。環保部門通過借鑒工程監理的理念，開啟了引入第三方對建設項目施工期進行環境監理的探索之路。

1 環境監理制度建設概況

我國環境監理工作經歷了20年的發展歷程，近10年來得到快速發展，這一過程的主要成果是環境監理制度的建設和完善。隨著環境監理制度的建立與完善，環境監理工作發展迅速，已成為我國環境咨詢服務業的重要組成部分。

1.1 相關法律法規

到目前為止，我國在國家層面尚未確立環境監理的法律地位；在地方層面，有3個省、自治區已將環境監理納入地方法規，相關法規如表1所示。山西、江蘇、新疆將環境監理納入地方法規是我國環境監理制度建設的重大突破，對我國環境監理制度建設起到了引領作用。

表1 環境監理相關地方法規

1.2 部門和地方規章

2006年，水利部先后發布了《水利工程建設監理規定》、《水利工程建設監理單位資質管理辦法》，明確要求在全國范圍內開展水利工程建設環境監理，并作為工程監理的重要組成部分，納入工程監理管理體系。

2004年，《浙江省建設項目環境保護管理辦法》提出，“對可能造成重大環境影響的建設項目,推行環境監理制度,由建設單位委托具有環境工程監理資質的單位對建設項目施工中落實環境保護措施進行技術監督”。2011年，修訂后的《浙江省建設項目環境保護管理辦法》正式發布，保留了2004年提出的環境監理制度。

1.3 規范性文件

(1)環保部環境監理規范性文件

2002年10月，原國家環保總局、原鐵道部等6部委聯合發布了《關于在重大建設項目中開展工程環境監理試點的通知》，確定對青藏鐵路格爾木至拉薩段等13項國家重點工程開展環境監理試點，通知要求這些國家重點工程的建設單位，在施工期間必須委托具備相應資質的第三方單位，對工程環保措施實施情況進行監理。

2012年1月，環境保護部下發了《關于進一步推進建設項目環境監理試點工作的通知》，對環境監理的定位、功能、開展環境監理的建設項目類型等內容進行了明確，標志著我國建設項目環境監理工作進入迅速發展的新階段[3]。

(2)交通部環境監理規范性文件

2004年，交通部發布了《關于開展交通工程環境監理工作的通知》，明確提出在交通行業內開展環境監理工作，作為工程監理的重要組成部分，納入工程監理管理體系，并制定了《開展交通工程環境監理工作實施方案》，對交通行業環境監理的組織實施做出了明確規定。

(3)地方環保部門環境監理規范性文件

自2004年起，浙江、山西、陜西、遼寧、江蘇、內蒙古、青海等省、自治區地方環境保護主管部門相繼出臺了一系列關于開展環境監理工作的規范性文件。例如，2007年，原遼寧省環境保護局發布了《遼寧省建設項目環境監理管理暫行辦法》；2010年，山西省環境保護廳發布了《關于進一步加強建設項目環境工程監理工作的通知》。同時，隨著市場對規范環境監理要求的不斷提升，許多省份陸續出臺了有關環境監理資質管理的要求。2011年，江蘇省環境保護廳發布了《關于申請江蘇省建設項目環境監理單位資質及其工作范圍有關事情的通知》，陜西省環境保護廳發布了《陜西省建設項目環境監理暫行規定》，青海省環境保護廳發布了《青海省建設項目環境監理管理辦法(修訂)》，相關文件對環境監理機構的資質和從業人員的資格提出了明確要求。

2 環境監理制度現存問題

經過20年的努力，雖然我國環境監理制度建設取得了一些成績，但由于各方認識不盡相同，總體進展緩慢，存在以下亟待解決的問題：

2.1 法律定位模糊，制度建設不夠完善

環境監理工作開展20年來，國家、地方環保行政主管部門及相關部委做了大量推動工作，尤其是在部分省、自治區、直轄市開展了一系列卓有成效的試點工作，山西、江蘇和新疆先后在相關地方法規中明確了環境監理的法律地位，但在國家層面，尚未確立環境監理的法律地位。主要原因是環保部門內部及相關部門對環境監理的定位存在分歧，主要分歧是環境監理有無必要從工程監理中獨立出來。目前，交通和水利行業明確將環境監理作為工程監理的一部分，工程監理人員通過環境保護專業培訓后，承擔環境監理任務；也有部分省份已將環境監理從工程監理中獨立出來，由單獨的第三方環境監理單位承擔環境監理工作。在環境監理的發展過程中，有關環境監理管理模式的爭議一直存在，這些分歧導致環境監理定位模糊、從業者法律地位不明確[1]。

2.2 技術規范滯后，專業化體現不充分

監理是一種過程管理，與工程結合非常緊密。環境監理需要一整套適應工程自身規律的管理制度、方法，同時又符合環境保護的專業特點，能夠提供環境保護專業化服務。但到目前為止，環境監理尚未形成符合環境保護工作特點的環境監理技術規范，環境監理的程序、制度、方法、內容基本照搬工程監理模式。目前，環境監理涉及范圍比較寬泛，面面俱到，甚至包含很多工程監理的內容，未體現出環境監理的專業化。工程監理涉及工程的質量、進度、投資，范圍更加寬泛，環境監理僅涉及與工程相關的環境保護工作，尤其應重點關注自然保護區、飲用水水源保護區、風景名勝區、生態脆弱區、重要濕地、野生動植物棲息地等特殊環境保護目標及特殊環保要求。環境監理的任務是當建設項目涉及上述環境敏感區及特殊環保要求時，明確指導建設單位和施工單位應該如何處理。如果環境監理簡單套用工程監理模式，從效率和效果方面都難以突顯其專業性。

2.3 資質管理不一，市場準入差異較大

環境監理目前仍處于試點階段，各地、各行業對從事環境監理業務單位的管理存在地域、行業差異，部分省份要求建設項目環境監理從業機構需具備建設項目環境影響評價資質，由省級環境保護行政主管部門對其工程環境監理資質統一審核認定，并進行工作指導和管理；部分省份要求建設項目環境監理從業機構需具有建設行政主管部門頒發的工程監理資質證書，其工作由環保和建設行政主管部門共同組織管理；交通和水利行業明確規定，從事環境監理的機構應具備工程監理資質并經過環境保護業務培訓，其工作的組織管理由各級交通、水利主管部門負責。市場準入的差異導致環境監理人員的環保專業技術水平參差不齊，在環境監理過程中提供的專業化服務差異較大[1,4- 5]。

>>環境監理需要一整套適應工程自身規律，同時又符合環保專業特點的管理制度和方法，以能夠提供環境保護專業化服務。

2.4 有效監管不足，政策落實不夠深入

近年來，隨著環境監理逐漸受到重視，大量建設項目環評審批文件要求業主開展施工期環境監理，并將其作為項目試生產和竣工環保驗收的前置條件。但在實際操作過程中，多數建設項目并未按批文要求及時開展環境監理，到了試生產和驗收階段，為滿足環評批復要求，補做環境監理。環境監理是一種過程管理工作，工程結束后，施工過程中產生的環境影響已經發生，隱蔽工程已經完成且不可復原，補辦環境監理對于減少施工期環境影響毫無意義，只是在形式上完成了一項程序，對環境監理工作的推進帶來了負面影響。這種現象的蔓延有兩個原因：一是有些環境監理工作未能真正發揮應有的作用，導致建設單位對環境監理產生偏見；二是管理部門對建設項目環境監理缺乏有效的監管。

3 環境監理制度完善建議

環境監理在不同的歷史階段取得了相應的成果，在新的歷史時期，應結合新的形勢，探索一條適應新要求的環境監理發展之路。

3.1 制定完善規章，加快環境監理制度建設

在當前簡政放權、去行政化的大背景下，在國家層面確立環境監理的法律地位尚有困難，但環境保護主管部門可以通過制定和完善部門規章，引導環境監理盡快由行政推動為主向企業自主需求方向轉換。2015年，新環保法已經開始實施，業主的建設行為受到的法律約束越來越剛性，業主的自我約束意識也會越來越強，為避免觸碰紅線，業主對專業化、全過程的環境保護咨詢服務的需求將不斷增強。環境監理作為全過程環境管理的一項重要手段，其市場需求也會不斷擴大。因此，各級環境保護主管部門應堅定信心，繼續科學、持續地推進環境監理的有效開展。

3.2 加強部門協商，推進環境監理健康發展

在推進環境監理的過程中，環境保護主管部門應主動與其他相關部門加強協商溝通，爭取其他相關管理部門的理解和支持，應在現有的法律框架下，與其他相關部門通力協作，以求實創新的態度，主動尋求確立環境監理法律地位的突破，共同確立環境監理市場準入條件。例如，可以考慮與住建部門合作，暫時將環境監理納入工程監理中，作為其中一項重要工作，環境監理單位作為工程監理的一個分支，獨立開展工作。

3.3 規范監理技術，探索專業化的服務方向

目前，環境監理工作的制度、方法、程序基本沿襲工程監理的模式，并不完全符合環境保護工作的規律，其結果是環境監理模式不能很好地契合環境保護要求。因此，應盡快建立一整套符合環境保護管理要求的有效的環境監理程序和方法，該簡化的簡化，該突出的突出，充分發揮環保專業優勢，提供專業化的環境保護咨詢服務。例如，一項500 km的線性工程，沿線涉及10處自然保護區、飲用水水源保護區和風景名勝區等特殊環境保護目標。對于該項工程，環境監理的工作重點應放在這10個特殊保護目標上，制定出符合這些特殊保護目標特點和保護要求的監理方案，編制通俗易懂的環境保護手冊，將環境保護手冊發放給施工人員、工程監理人員，并對其進行簡單培訓，將環境保護的要求轉化為項目參與各方的自覺行為。在此基礎上，提供專業化的環境保護服務將事半功倍。而對于施工過程中的一般性環保要求，可以通過對工程監理人員、施工人員進行環保培訓來實現環境管理。總之，環境監理不要面面俱到，要突出重點，注重專業化。

3.4 明確提前介入，突出設計階段監理作用

我國涉及建設項目管理的相關法律法規，要求環境影響評價在項目的可研階段完成。但在工程實踐中，到了設計階段(包括施工階段)，項目的建設內容、規模、選址選線、環保措施等或多或少會發生一定程度的調整。調整發生后，建設項目對環境的影響較環評階段的建設方案會發生變化，甚至是涉及自然保護區、飲用水水源保護區、風景名勝區等重要環境保護目標的重大變化。在這種情況下，如果設計單位沒有認真研讀環評報告書及批復文件，或缺乏專業環境保護知識，會出現明顯不符合環保要求的設計方案，如果按照這一設計方案開展建設工作，會帶來不可逆的環境影響。因此，項目設計階段的環境監理需提前介入，將環境保護理念提前滲透到設計中，對環境影響的減緩會起到事半功倍的作用，也是環境監理發揮專業化特點、構建自身特色的突破口。

[1] 環境保護部環境工程評估中心. 建設項目環境監理[M]. 北京: 中國環境出版社, 2012: 11- 15.

[2] 葉宏, 胡穎銘. 建設項目環境監理的地位和作用初議[J]. 四川環境, 2010, 29(2): 1- 5.

[3] 崔萍. 建設項目環境監理對節能減排的促進作用[J]. 科技傳播, 2012(9): 141, 147.

[4] 朱恩云, 高榕, 高兵. 淺談環境監理在建設項目環境管理中的作用及發展[C]//中國環境科學學會. 2010中國環境科學學會學術年會論文集(第二卷). 北京: 中國環境科學出版社, 2010: 1 363- 1 365.

[5] 譚民強, 步青云, 蔡梅, 等. 關于建立工程環境監理制度的問題分析與對策探索[J]. 環境保護, 2009(8): 60- 62, 63.

China’s Environmental Supervision System:Current Status and Suggestions

GU Chao-jun

(Fuxin Municipal Environmental Protection Bureau, Fuxin 123008, China)

The paper examines the current status of China’s environmental supervision system and identifies its major problems such as ambiguous positioning, lack of targeted technical specifications, varied market thresholds and inadequate supervision. Four suggestions are accordingly raised on improving relevant regulations, strengthening coordination between relevant ministries, regulating environmental supervision techniques and early intervention by highlighting the role of environmental supervision in the design phase.

environmental supervision; current status; suggestions

2014-12-31

谷朝君(1968—)，男，山東陽谷人，教授級高級工程師，學士，主要研究方向為環境科學，E-mail： gcj429@163.com

10.14068/j.ceia.2015.02.001

X328

A

2095-6444(2015)02-0001-04