陜西省建設項目環境監理實踐

張宇，張鍍光

(環境保護部環境工程評估中心， 北京 100012)

陜西省建設項目環境監理實踐

張宇，張鍍光

(環境保護部環境工程評估中心， 北京 100012)

建設項目環境監理對于全面、同步、有效落實環境影響評價文件的措施要求，減免工程建設的不利影響，預防和避免環境污染事故、不可逆轉的環境影響發生，實現環保行政監管向行政監管與建設單位內部監管相結合轉變起到了重要的作用。但是，我國現有的環境監理制度仍存在許多問題，并已成為其深入發展的障礙。陜西省作為環境監理試點省份之一，在確立環境監理法律地位、建立環境監理管理體系、規范環境監理工作等方面進行了有益的嘗試。在總結陜西省環境監理實踐經驗的基礎上，提出建立健全我國環境監理制度的建議。

環境監理；實踐；陜西省；借鑒

在建設項目環境管理體系中，前期的環境影響評價制度、后期的竣工環境保護驗收制度均相對較為完善，而在項目生命周期中最為重要的、起著承上啟下作用的施工期環境管理則較為薄弱，環境監理是解決上述問題的重要手段之一。陜西省作為全國環境監理試點省份之一，目前已建立了較為完備的環境監理體系，對從國家層面上進行環境監理制度規范化管理積累了實踐經驗。

1 開展環境監理的重要意義

自20世紀90年代黃河小浪底工程初次引入環境監理管理模式后，2002年10月，原國家環境保護總局、原鐵道部、交通部、水利部、國家電力公司、中國石油天然氣集團公司聯合發布了《關于在重大建設項目中開展工程環境監理試點的通知》[1](環發[2002]141號)，要求在青藏鐵路、西氣東輸、云南瀾滄江小灣水電站等13個生態環境影響突出的國家工程中開展施工期環境監理試點。這是我國環境管理制度的一次飛躍，是環境管理模式由“環節控制”向“全程控制”的重要轉變[2]。經過20余年的實踐，建設項目環境監理在工程建設中所發揮的作用也日益顯著，主要表現在以下幾個方面：

1.1 確保環保設施和措施的落實

近年來，隨著我國國民經濟的快速發展，各類建設項目數量明顯上升。但在項目建設過程中，建設內容未經批準擅自發生重大變更、環保措施和設施不能“三同時”落實到位等違法現象仍比較突出，由此引發生態破壞、不可逆轉或無法補救的環境影響的建設項目為數不少。通過實施建設項目環境監理，環境監理單位在工程初步設計階段即及時參與到項目決策中，從環境保護專業角度為工程投資方提供環境管理和技術方面的服務，督促環境影響評價文件及其審批意見中要求的環保措施及環保設施得到同步實施和有效落實，避免可能導致的環境質量惡化、后期高投入實施補救措施等后果，最大限度地降低投資決策失誤。

1.2 規范工程各參建方的行為

隨著環境保護管理體制的逐步完善和環保責任的逐步明確，越來越多的工程建設方因自身力量不足，選擇借助社會化和專業化的隊伍進行項目環境管理，及時發現并解決項目實施過程中出現的環境問題。環境監理隊伍通過對工程污染防治和生態保護情況的檢查，對工程建設過程中的不當行為及時提出補充、完善、改進要求，通過自身的專業技術服務能力逐步改變工程建設方的環保管理理念，約束工程承包商的施工行為，將環境保護的要求及理念逐步滲透到工程建設的各個環節中，有效防止了不當建設行為的產生。

1.3 保證環境保護目標的實現

在環境影響評價階段，根據建設項目所處區域的環境狀況及國家、地方相關環境保護法律法規的要求，提出了相應的環境保護措施和要求；但在項目建設過程中，由于設計工作的深化、工藝技術的發展、社會環境的變遷等種種原因，環評階段的環境保護措施和要求需要根據項目現場的實際環境狀況進行部分優化調整。環境監理通過自身的環境保護專業技術力量進行現場協調，發現問題并及時予以解決，以保證最終實現預期的各項環境保護目標，促進經濟與環境協調發展。

>>在施工過程中，環境監理機構通過自身專業技術能力，逐步改變工程建設方的環保管理理念，約束工程承包商的施工行為，將環境保護要求及理念逐步滲透到工程建設的各個環節中。

2 陜西省環境監理發展實踐

2011年10月，環境保護部在陜西省西安市組織召開了全國建設項目環境監理工作交流會，通過開展各省市環境監理探索成果展示、監理單位工作經驗介紹、下一步發展方向討論等交流，進一步統一了認識，明確了下一步工作重點和方向。2012年1月，環境保護部下發《關于進一步推進建設項目環境監理試點工作的通知》[3](環發[2012]5號)，提出了完善環境監理工作內容、提升環境監理工作質量的要求，并在2010年遼寧、江蘇第一批試點省份的基礎上，將陜西、重慶等11個省市列為第二批試點省份；提出“在建設項目環境監理管理和技術規范體系、環境監理市場化運作方式、環境監理機構準入、環境監理隊伍建設、環境監理收費等方面進行了全方位的探索”的要求[3]。自此，建設項目環境監理在我國進入了全面推進與規范化探索階段。

陜西省作為第二批試點省份，對環境監理制度的規范化管理進行了有益嘗試。經過近10年的不懈探索與實踐，環境監理制度從無到有、從小到大、發展迅速，環境監理的法律地位得以確立，建設單位的環境意識不斷深化，培育了一批專業的環境監理人員，形成了良好的發展態勢。

2.1 確立環境監理法律地位

在建設項目工程監理領域，《建筑法》(1997年)明確提出，“國家推行建筑工程監理制度”，使得工程監理制度的實施有法可依。而對于環境監理，《環境保護法》(2015年)和《建設項目環境保護管理條例》(1998年)中規定的“三同時”制度，是針對建設項目運營期的環境保護治理和污染防治措施；在《建設項目竣工環境保護驗收管理辦法》(2001年)和《建設項目“三同時”監督檢查和竣工環保驗收管理規程(試行)》(2009年)中，要求落實環評批復意見、開展環境監理的建設項目，在提交驗收申請時須提交施工期環境監理報告；在《關于進一步推進建設項目環境監理試點工作的通知》(環辦[2012]5號)中，明確了環境監理的重要性和工作內容，并提出了完善和推進環境監理工作的要求。由此可見，在國家層面上，尚未確立環境監理的法律地位，環境監理的實行依據還僅限于環境影響評價審批文件，主要還是依靠試點項目或行政力量進行推動[4]。

在某種程度上，建設項目環境監理的介入會增加工程投資。此外，部分工程建設方環境保護意識淡薄。因此，要求工程建設方主動實施環境監理存在很大的難度，但是強制實施又必須具備法律依據。陜西省自2005年開展建設項目環境監理試點以來，效果顯著，并在探索、實踐的同時加快了立法步伐。2006年12月，陜西省人民代表大會常務委員會審議通過了《陜西省實施〈中華人民共和國環境影響評價法〉辦法》，要求“已經批準的施工周期長、生態環境影響大的水利、交通、電力、化工、礦產資源開發等建設項目，在其建設過程中應當進行環境監理”[5]，為陜西省建設項目環境監理的有效實施提供了法律依據。

2.2 出臺項目環境監理規范

環境監理是一項綜合性很強的工作，要求從業人員具有環境保護專業知識及工程相關行業知識。在環境監理推行、探索、實踐時期，由于缺乏統一的標準、規范，不同地區、不同單位、不同人員在實施環境監理的過程中，工作程序、范圍、內容、方法、深度等都不盡相同，進而造成工作質量、工作范圍、工作效果差別巨大。

為了規范環境監理職業行為，提升環境監理水平，陜西省于2009年8 月下發《〈建設項目環境監理實施方案〉編寫技術要求》和《〈建設項目環境監理報告〉編寫技術要求》兩份指導性文件，對各環境監理機構在監理目標、監理方式和監理效果等方面進行了有效指導。經過堅持不懈的探索，2013年6月，陜西省地方標準《建設項目環境監理規范》[6](DB61/ T 571—2013)正式發布，該標準規定了建設項目環境監理的術語、基本要求、工作程序、工作方法和措施、主要內容、重大變動、變更和暫停處理、檔案等內容，對環境監理技術體系進行了凝練與提升，明確了環境監理單位的責任與義務，充分體現了建設項目全過程管理的理念。

2.3 建立環境監理管理體系

2008年3月，原陜西省環保局、陜西省建設廳聯合下發《關于進一步加強建設項目環境監理工作的通知》(陜環發[2008]14號)，對環境監理管理機構和實施單位、環境監理單位和人員的資質要求、廉政要求，環境監理的范圍、內容、費用以及監理文件的管理等進行了規定。此外，為了認真貫徹執行《陜西省實施〈中華人民共和國環境影響評價法〉辦法》，落實建設項目環境保護措施，規范環境監理管理，2011年11月，陜西省環境保護廳印發了《陜西省建設項目環境監理暫行規定》(陜環發[2011]93號)，進一步明確了環境監理的范圍、環境監理單位資質管理及工作職責等內容。這些制度的建立對于促進陜西省環境監理不斷向科學化、制度化、規范化、標準化的方向發展，起到了保障作用。目前，陜西省已有環境監理單位29家、環境監理上崗人員1 000余人。

3 健全環境監理制度的建議

結合陜西省建設項目環境監理的實踐經驗，為進一步完善全國環境監理工作、健全環境監理制度，在此提出以下建議：

3.1 明確環境監理法律地位

黨的十八大提出了加強環境監管，健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度[7]的要求。環境監理制度作為建設項目全過程監督管理的一部分，在全國范圍內的正式實施必將提上日程。從工程監理的發展路徑可以看出，工程監理規范化的發展態勢與其明確的法律地位關系十分密切[8]。而對于環境監理，目前各省工作的開展模式百花齊放、百家爭鳴，但在具體實施上又存在較大差異，在國家層面上仍未有全國性的法規出臺，現僅處于探索階段。因此，在國家層面上，需盡快出臺專項的建設項目環境監理法律法規或修訂完善現有法律法規，如《環境影響評價法》、《建設項目環境保護管理條例》等，給予環境監理適合的法律地位，促進環境監理的規范化和制度化。

3.2 制定環境監理技術規范

在環境監理單位資質要求不明確、環境監理隊伍管理不規范的情況下，統一的工程環境監理技術規范的缺失，必然導致環境監理實施過程中的監理水平參差不齊，監理效果相差巨大。目前，各環境監理機構在開展環境監理時，經費的充足性對于工作深度、質量、方式起著決定性的作用。監理技術規范的缺失，嚴重制約了環境監理的有效性。

因此，應盡早制定監理規范和技術指南等實施細則，對環境監理單位工作原則、內容、方法、程序、職責等做出統一規定，確立考核與驗收指標，既為環境監理開展提供依據，也為監理機構成效考核提供標準[9]，提高環境監理成效。

3.3 統一培訓及資質管理要求

目前，環境監理單位的認證工作大多由各省級環保廳局完成，相關環保廳局在對環境監理單位進行認證時，設置了具體的條件要求，如企業需具備相應的規模、人員、資質證書、技術能力等；水利、交通等行業又結合自身行業特點，進行了行業限定[10]。由于各省份和各行業對環境監理的要求存在差異，使得環境監理人員難以跨省、跨行業開展環境監理工作，甚至出現跨省項目不得不分省委托開展環境監理的現象，在增加企業負擔的同時，也不利于環境監理的規范化、統一化發展。

由于不同行業建設項目的環境影響環節、要素、治理措施等存在較大差異，因此，建議在各省、自治區、直轄市當前環境監理工作的基礎上，充分發揮行業主管部門的作用，在全國統一監管的前提下，分行業建立環境監理的培訓及機構資質管理制度，加快環境監理工作專業化、規范化的發展進程。

[1] 國家環境保護總局, 鐵道部, 交通部, 等. 關于在重大建設項目中開展工程環境監理試點的通知[Z]. 2002.

[2] 張鍍光, 張宇, 丁少波. 軌道交通類建設項目環境監理存在的問題及對策分析[J]. 鐵路節能環保與安全衛生, 2013, 3(4): 179- 181.

[3] 環境保護部. 關于進一步推進建設項目環境監理試點工作的通知[EB/OL]. (2012- 03- 13) [2015- 01- 04]. http://www.hnep.gov.cn/tabid/435/InfoID/1150/frtid/400/Default.aspx.

[4] 朱靜. 中國環境監理的問題分析和對策探討[J]. 環境科學與管理, 2011, 36(10): 20- 23.

[5] 陜西省第十屆人民代表大會常務委員會. 陜西省實施《中華人民共和國環境影響評價法》辦法[EB/OL]. (2006- 12- 03) [2015- 01- 04]. http://www.shaanxi.gov.cn/0/xxgk/1/1008/1860/2142/1467.htm.

[6] 陜西省環境保護廳. DB61/ T 571—2013 建設項目環境監理規范[S]. 西安: 陜西出版集團陜西科學技術出版社, 2013.

[7] 胡錦濤. 堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[R]. 北京: 第十七屆中央委員會, 2012.

[8] 陳鳳先, 孔令輝, 蔡梅, 等. 我國環境監理問題分析與發展策略探討[J]. 環境監測管理與技術, 2013, 25(3): 9- 12.

[9] 李啟彬, 劉丹, 陳華勇. 關于天然氣氣田開發工程環境監理的思考[J]. 石油與天然氣化工, 2010, 39(3): 265- 267.

[10] 鮑建軍, 王伯鐸, 張建國. 建設項目環境監理[M]. 西安: 陜西出版集團陜西科學技術出版社, 2012.

Environmental Supervision Practices for Construction Projects in Shaanxi Province

ZHANG Yu, ZHANG Du-guang

(Appraisal Center for Environment &Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

Environmental supervision of construction projects plays an important role in thoroughly and effectively implementing requirements of environmental impact assessment documents, reducing adverse impact of construction projects, preventing and avoiding environmental pollution accidents and irreversible environmental impact along with realizing transformation from environmental administrative supervision to combination of environmental administrative supervision with construction company’s internal supervision. However, many problems still exist with China’s environmental supervision system which hinder its further development. Shaanxi Province, as one of the pilot regions for environmental supervision, made some beneficial attempts in establishing the legal status and management systems of environmental supervision as well as regulating its practices. This paper, on the basis of summarizing practical experience in environmental supervision in Shaanxi Province, puts forward some suggestions on establishing and perfecting the environmental supervision system in China.

environmental supervision; practices; Shaanxi Province; reference

2015-01-04

張宇(1976—)，女，吉林人，高級工程師，碩士，主要從事建設項目環境監理和竣工環境保護驗收實踐、理論、技術方法等方面的研究，E-mail： zhangyu@acee.org.cn

10.14068/j.ceia.2015.02.003

X328

A

2095-6444(2015)02-0009-04