環境影響報告書編制中存在問題與建議

郝瑩，郝春曦

(1.環境保護部信息中心， 北京 100029； 2.環境保護部環境工程評估中心， 北京 100012)

環境影響報告書編制中存在問題與建議

郝瑩1，郝春曦2

(1.環境保護部信息中心， 北京 100029； 2.環境保護部環境工程評估中心， 北京 100012)

目前，部分環境影響報告書編制質量存在問題，包括現狀調查不夠深入、工程概況不夠透徹、環境影響不夠突出、參數選取不夠科學、環保措施不夠可行、結論依據不夠充足。環境影響報告書編制質量不高的原因是多方面的，既有評價單位及報告書編制人員主觀方面的原因，也有客觀方面的因素。提高報告書編制質量需進行多因素綜合分析，應理順關系，明確建設單位是環評報告書的第一責任人；嚴格審批，加強對環評報告書技術評估工作的管理；通過市場機制，實現對環評單位的優勝劣汰；規范市場，加強質量考核，完善環評行業準入機制。

環境影響評價；環境影響報告書；編制

環境影響評價工作在我國環境保護與經濟建設協調發展、推動產業結構調整與技術進步等方面正發揮著越來越大的作用，環境影響報告書在建設項目審批決策中的地位日益重要。然而，目前尚有相當部分環境影響報告書編制的質量，不能達到建設項目環境保護審批要求，亟須改進提高。

1 環評報告書編制存在的問題

在建設項目環境影響報告書(以下簡稱“環評報告書”)的技術評審中，會遇到各種各樣的問題，歸納起來，目前環評報告書編制過程中存在的問題主要表現在以下6個方面：

1.1 現狀調查不夠深入

工程區域(流域)社會、環境現狀調查是環評報告書編制的基礎。然而很多環評報告書現狀調查部分多為抄錄區域、流域自然環境背景宏觀資料，對工程可能影響范圍內的社會、環境狀況很少提供具體的調查結果，甚至沒有該項內容，以致現狀調查與影響評價脫節。對于委托其他單位進行的環境現狀專題調查或環境質量監測，評價單位也未進行認真審查，以致環評報告書中一些問題或異常數據無法清楚解釋。

1.2 工程概況不夠透徹

環評報告書中，工程概況通常是抄錄項目可研或初步設計文件中的內容，部分報告書編制人員對這些內容未進行認真研究，導致很多工程問題，如工程布置、配套設施、施工方案、施工方法等，需要設計單位或建設單位予以解釋。更有甚者，項目設計方案已經進行重大調整，評價單位卻不知情，依然按調整前的設計方案編寫環評報告書。

1.3 環境影響不夠突出

建設項目對環境的影響十分復雜，環評報告書應該針對其主要環境影響進行深入評價。但部分評價人員由于知識面相對狹窄或經驗不足，往往不善于將工程特點與環境特點相結合，并進行綜合考慮，對制約工程建設的主要環境影響不能做出準確判斷，或主次顛倒，或面面俱到，以致報告書洋洋萬言，重要環境影響卻不夠突出。

1.4 參數選取不夠科學

由于環境影響評價技術導則對不同環境條件下應采用的預測模型已經有明確的推薦意見，大部分環評報告書能夠正確地選用相關模型進行預測，但模型中參數如何選取卻存在較多問題。環評報告書中真正通過實測或模擬實驗來獲取參數的比例很少，很多是通過參考其他資料、類比其他工程或依據編制人員經驗等方法選取參數，使得預測結果的科學性有待商榷。

1.5 環保措施不夠可行

對于建設項目應采取的環保措施，一些環評報告書僅提原則要求，卻無具體意見，對建設單位是否能夠落實這些要求無法判斷。還有些報告書為達到審批要求，提出不切實際的環保措施，為建設項目竣工環保驗收和運行期環境管理帶來困難。

1.6 結論依據不夠充足

一些環評報告書既沒有深入進行現場調查，也沒有進行環境影響預測分析，甚至連同類建設項目的類比分析也未進行，僅根據環評報告書編制人員的個人經驗進行判斷，就得出沒有影響或影響不大的結論，其評價結論沒有充分的依據作支撐。

2 環評報告書問題原因分析

造成環評報告書質量問題的原因是多方面的，既有評價單位或報告書編制人員主觀方面的原因，也有客觀方面的因素，具體分析如下：

>>建設單位負有向環境保護行政主管部門報送環境影響報告書的義務，同時也應對所報送的環境影響報告書質量承擔相關責任。

2.1 環評單位追求自身利益

目前，我國環評單位在體制上呈多元化特征，既有隸屬行業行政主管部門的國有事業單位，也有隸屬大中型企業、高等院校的下屬單位，還有個體經營單位。但無論體制如何，評價單位在財務單獨核算并與本單位利益掛鉤方面是基本相同的。因此，努力“創收”成為各評價單位的主要目標。為占領市場，某些評價單位在編制環評報告書的過程中，更多地是站在建設單位的立場上考慮工程建設與環境保護的關系，甚至迎合某些建設單位只追求經濟效益和加快項目進度的心理，無原則地遷就建設單位。

此外，一些環評單位為追求經濟利益最大化，還會降低環評報告書編制成本，如減少環境監測和現場調查工作、不購買相關資料等。導致很多環評報告書中的現狀調查不夠深入，現狀監測不規范，重要資料、圖件缺失。

2.2 環評工程師素質參差不齊

我國很多環評工程師為畢業不久即進入設計院、科研機構、環保相關部門工作的年輕同志，知識面相對較窄、實踐經驗不足是他們的共同特點，雖然經過了一定的崗前培訓，但尚不能充分結合工程特點、環境特點，靈活運用相關知識。

評價單位大多實行項目負責人制，即項目負責人負責報告書的編制工作，并從項目總收入中獲得一定比例的個人提成。這種機制導致項目負責人會盡可能多地承接環評項目、壓縮工作成本，從而影響環評報告書的編制質量。

由于環境影響的復雜性和不確定性，環境影響評價需要知識面廣、綜合能力強的技術人才，作為編制環境影響報告書的技術負責人或技術審核人。目前，環評單位相關人才儲備不足，也造成環評報告書編制質量難以保證。[1]

2.3 建設單位對環評缺乏重視

原則上，建設單位應當是編制環評報告書的主體，評價單位依據合同為其提供技術服務。但現實中，很多建設單位并沒有意識到進行環境影響評價是法律規定其必須承擔的社會義務，編制環評報告書的目的只為換取環保部門的批文。有些建設單位直到項目報批或審核時才發現沒有環評文件，匆匆找來評價單位，要求其在很短時間內完成環評報告書的編制，以致評價單位根本沒有時間進行認真的調查與監測。

2.4 環評工作存在客觀難度

由于環境影響具有復雜性、多元性和不確定性，環境影響評價客觀上存在一定難度[2]。

(1)環評中可能遇到各種專業性較強的問題，而評價單位不一定有相應的專業人士，只能外包給專業部門進行專題編制，但經費等問題往往受到很大限制。

(2)基礎資料短缺，如建設項目選址區域或施工區域的氣象觀測資料、水文地質資料、野生動植物調查資料等，往往很難找到近期現成資料，一般要求評價單位自己獲取，需要較長時間和較多經費。

(3)隨著各類環評技術導則的修訂和更新，環境影響評價的深度和廣度不斷增加、要求不斷提高，而評價時間和經費卻無法保證。

(4)由于政府、企業中的大部分行政領導或主管人員對環評工作缺乏了解，所下達的行政命令或工作要求往往不能考慮到環評工作的實際情況，而建設單位或評價單位又不得不執行。

(5)在現行體制下，一些行業主管部門既是行業的行政主管，又是建設項目業主的上級領導，建設單位甚至評價單位也受其領導，環評涉及的某些重要問題，如項目選址或選線方案、工程方案、環保設施設置要求等，建設單位和評價單位不得不按上級行政主管部門的要求辦理，使得環評工作受到很大制約。此外，一些重要建設項目往往被要求需在規定期限內完成，導致留給環評工作的時間不夠合理。

(6)環境保護行政主管部門能否對建設項目環評報告書嚴格把關、嚴格審批，在很大程度上影響著環評報告書的編制質量。如審核把關不嚴，就會造成環評單位思想上不夠重視，不會花費精力去編寫合格的環評報告書。因此，提高行政審批人員素質，嚴格把好審批關，是提高環評報告書質量的重要條件。

3 提高環評報告書編制質量的建議

綜上所述，目前我國環評報告書質量不高是由多方面原因造成的，環評單位和報告書編制人員是其中的重要因素，但不是全部因素。提高報告書編制質量，只抓環評單位或報告書編制人員只會治標不治本，應進行綜合治理。

3.1 理順關系，明確責任

為明確誰應對環境影響報告書的質量負責，首先應理順環保部門、建設單位、環評單位三者的關系。

環保部門與建設單位是法定的管理與被管理關系，即環保部門對建設單位建設行為中的環境保護工作實施監督管理，建設單位有義務向環保部門提交建設項目的環境影響報告書，接受環保部門的審查，并按照審批意見做好項目建設期和運行期的環境保護工作。

環評單位與建設單位是服務關系，即環評單位向建設單位提供有償的技術服務。環評單位按照國家法規及相關標準、規范，為建設單位編制環評技術文件，二者之間的服務與被服務關系由“合同”確定。

環保部門與評價單位的關系不是領導與被領導的關系，而是技術指導關系，即環保部門通過發布技術導則、技術規范等文件，并通過對環評技術人員的培訓，將國家對建設項目的環境保護要求、環評技術文件編制要求等，告知評價單位，為評價單位編制出符合要求的環評文件提供技術指導。同時，環境保護行政主管部門通過行政手段(如資質認證)對環評市場進行規范和管理。

明確上述關系后不難看出，建設單位負有向環境保護行政主管部門報送環境影響報告書的義務，同時也應對所報送的環境影響報告書質量承擔相關責任。對報送不合格環境影響報告書的，環保部門應追究的第一責任人是建設單位而不應是評價單位。環評報告書如果由于質量問題被退回，建設單位應當根據合同約定，對評價單位進行相應的經濟處罰。

3.2 嚴格審批，提高質量

提高環評報告書質量最有效的手段是嚴格審批管理。目前，我國環評報告書能否通過審批，首先取決于環保技術評估部門對環評報告書進行技術評估的結果，在此基礎上，環保部門進行綜合決策。其中，技術評估意見和環保主管人員意見十分重要，是最終決策的基礎。因此，把好審批關口，必須注重對環評報告書技術評估工作的管理和對審批人員的培訓。建議環境保護部定期或不定期地對環境影響報告書審批文件的審批質量進行檢查，提出改進批文質量的指導意見。[3]

3.3 市場調節，優勝劣汰

利用市場機制，對評價單位進行優勝劣汰，建設單位承擔環評報告書編制質量的責任是關鍵。評價單位完成報告書的編制工作后，首先應送交委托單位查收，由委托單位決定是否需要修改，或決定報送環保部門審批。環保部門對于報送質量低劣或弄虛作假的環評報告書的第一批評、處罰對象是建設單位，建設單位則依據合同對評價單位進行處罰，只有建設單位對環境質量報告書的質量承擔起責任后，環評市場的優勝劣汰機制才能真正形成，水平低下的評價單位將在這一市場中無立足之地。

3.4 規范市場，完善準入

為規范環評市場，環境保護部頒布了一系列管理制度和準入制度并起到了很好作用，然而仍有許多有待完善之處。

明確責任，科學制定處罰制度。建立建設單位處罰制度，對于弄虛作假、隱瞞問題的建設單位，應對其制定從警告直至暫停審批等處罰措施，促使建設單位減少對環評報告書編制工作的不良干預。

考核質量，建立信譽評級制度。對向建設單位提供不合格環境影響報告書的環評單位，建議環保部門建立評價單位業績檔案和信譽評級制度，對由于報告書質量原因而被多次退回的評價單位，應當予以公示，以引導建設單位選擇優質評價單位。

放寬管控，協商確定環評收費。目前，由國家規定環評收費標準的制度不夠合理，因為工程對環境影響的復雜程度和環境影響評價工作量，與工程總投資并沒有直接關系。隨著環境影響評價技術導則的修訂，環境影響評價的深度和廣度也在不斷提高，環評工作量已大大增加，按目前國家規定的收費標準，很多工程的環境影響評價根本無法完成。因此，環評費用應當由建設單位和評價單位協商確定。

突出重點，實現發展與環保雙贏。在現實情況下，某些建設項目需要在很短的時間內完成前期工作是無法避免的，對確實存在客觀原因的，建議允許建設單位編制《建設項目主要環境影響報告書》，用有限的工作時間把建設項目可能產生的主要環境影響分析透徹?！督ㄔO項目主要環境影響報告書》應針對制約項目建設的主要環境影響和社會風險較大的環境影響，進行預測評價，提出減免不利影響的對策措施；對于其他次要影響，只需進行簡要分析或類比同類工程，提出環境保護措施即可。編制《主要環境影響報告書》應首先向環境保護行政主管部門說明情況并獲得同意，制約工程建設的“主要環境影響”，應根據工程特點和區域環境特點進行判斷。

[1] 劉曉琳, 呂淑華. 我國環境影響評價存在的問題及對策建議[J]. 環境與生活, 2014(77): 123- 124.

[2] 張學超. 環境影響評價制度研究[J]. 法學雜志, 2003(136): 64- 66.

[3] 楊立新. 關于完善我國環境影響評價法律制度的幾點思考[J]. 環境保護, 1997(6): 6- 7.

Problems and Suggestions on the Compilation of Environmental Impact Statements

HAO Ying1, HAO Chun-xi2

(1.Information Center of Ministry of Environmental Protection, Beijing 100029, China;2.Appraisal Center for Environment & Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

Environmental impact assessment has significant influence on the socio-economic development and environmental protection. Unfortunately, the compilation quality of environmental impact statements is low for many reasons, and it can be improved by comprehensive control of multiple factors. On one hand, it should be clear that construction companies take the primary responsibility for the quality of environmental impact statements; on the other hand, we must realize the ‘survival of the fittest’ rule in environmental impact assessment by using market mechanism. Strict approval for project is the foundation of improving environmental impact statement. This paper analyzes the existing problems of environmental impact statement and its deep-seated reasons. Some suggestions and corresponding countermeasures for environmental impact assessment are discussed.

environmental impact assessment; environmental impact statement; compilation

2015-01-09

郝瑩(1975—)，女，北京人，工程師，碩士，主要研究方向為環境信息技術和環境管理，E-mail： haoying@mep.gov.cn

郝春曦(1945—)，男，北京人，主要研究方向為環境影響評價，E-mail： hcx1799@sina.com

10.14068/j.ceia.2015.02.014

X820.9

A

2095-6444(2015)02-0050-04