水利水電建設項目環評公眾參與探討

楊宗慧，吳漢濤

(1.云南省環境科學研究院， 昆明 650034； 2.中國電建集團西北勘測設計研究院有限公司， 西安 710065)

水利水電建設項目環評公眾參與探討

楊宗慧1，吳漢濤2

(1.云南省環境科學研究院， 昆明 650034； 2.中國電建集團西北勘測設計研究院有限公司， 西安 710065)

環境保護部《關于推進環境保護公眾參與的指導意見》把公眾參與定位為“維護和實現公民環境權益、加強生態文明建設的重要途徑”。水利水電工程公眾參與工作有其自身特點，移民和安置受納區群眾是水利水電工程公眾參與的主體，做好公眾參與工作與他們的切身利益息息相關。在分析水利水電工程公眾參與特點和目前工作存在問題的基礎上，結合兩項典型水利水電工程公眾參與工作情況，探討總結了水利水電工程公眾參與經驗，并提出完善建議。

水利水電工程；公眾參與；移民；受納區群眾；核心公眾群

水利水電行業是我國開展公眾參與較早的行業之一。其中，最早將公眾參與提升到專項調查規模的是福建汀江棉花灘水電站建設項目。1996年，棉花灘水電站工程環評中首次擬定了公眾參與個體調查表，并組建了調查小組開展專項調查。經過十幾年的發展，環評工作不斷拓展豐富，公眾對環境問題的關注度也持續升溫，公眾參與在環評中發揮的作用越來越大。2003年9月實施的《環境影響評價法》明確了公眾參與的法律地位；2006年2月頒布的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》規范了公眾參與工作；2012年《關于切實加強風險防范嚴格環境影響評價管理的通知》和2013年《建設項目環境影響評價政府信息公開指南(試行)》分別對政府部門、業主、評價單位在公眾參與工作中承擔的責任具體化；2014年5月，《關于推進環境保護公眾參與的指導意見》把公眾參與定位為“維護和實現公民環境權益、加強生態文明建設的重要途徑”[1]這一新高度，體現了國家對公眾環境權益的尊重。目前，在我國人群素質、環保意識還有待提高的情況下，公眾參與成為環評中一項越來越復雜的專項工作。如何公開、平等、廣泛和便利[2]地推進中國特色公眾參與機制建設，還需要加強方法研究、制度建設，并在實踐中不斷完善。

1 水利水電環評公眾參與問題分析

大多數水利水電工程都會涉及移民、安置受納區群眾等工作，且涉及人口數量往往較多。新中國成立后國內幾次大規模移民基本都與水利水電工程建設有關。移民和安置受納區群眾是水利水電工程公眾參與的主體，工程建設與其切身利益息息相關，做好公眾參與，任重道遠。

1.1 環評公眾參與特點

水利水電工程環評公眾參與工作受工程特點限制，有以下特點：

(1)工程淹沒、占地面積大，涉及公眾數量多，調查范圍廣；

(2)工程區域地處偏僻，多高山峽谷，交通條件差；

(3)少數民族眾多，方言或民族語言溝通困難；

(4)受調查公眾群體文化水平不高。

由于以上特點，給公眾參與調查工作帶來很大的難度。

1.2 公眾參與面臨的問題

(1)信息公告難以全覆蓋

雖然現在的公眾參與要求采取多種方式發布信息公告，向公眾公開項目的環境影響信息，但目前國內的水利水電建設項目所處地區大多比較偏遠，受基礎設施等因素限制，群眾信息接收渠道較窄，公告信息難以及時傳達到每一位直接受影響的公眾。

(2)參與對象代表性不足

目前，水電站建設位置多在山區，當地有文化的青年大多外出務工，留守人群以老人、未成年人為主，參與對象難以反映主體公眾意見。在一些省市的地方規定中，對參與人數按受影響人口比例和絕對數量分別進行了規定。但在實際工作中，受影響公眾約有1/5為未成年人等不具備法律行為能力的人口，約1/4在外務工，導致調查人數很難達到要求的戶口人數比例。為滿足人數要求，需要在同一戶內做多名成員的調查，而同一戶內不同成員的調查結果往往基本一致，最終造成公眾代表性不足。

(3)公眾溝通交流存在困難

水利水電工程基本都位于偏僻地區，被調查公眾受教育程度普遍較低，并且很多都是少數民族地區，民族語言難以溝通，只能通過少量當地翻譯或村、鄉干部來轉達，公眾參與做不到雙向交流，導致部分公眾的真正意愿無法得到有效表達。

(4)公眾問題理解存在偏差

由于社會輿論片面放大了水利水電工程的不利環境影響，而對其有利影響宣傳不夠，使得公眾對于水利水電工程建設產生的環境影響存在認識上的偏差，尤其是存在征地問題的移民，經常將占地補償與環境保護工作混淆，拒絕配合公眾參與調查，或要求的內容、回答的問題與環評公眾參與沒有直接聯系，有的甚至出現因移民安置問題故意刁難環評公眾參與調查人員，致使調查結果不能客觀反映公眾對環境保護工作的真正態度。

2 典型水利水電環評公眾參與概述

為了做好公眾參與調查，真正全面地了解公眾意見，結合兩項公眾參與工作開展較好的水利水電工程，對其公眾參與調查工作經驗進行分析探討。

2.1 金沙江魯地拉水電站公眾參與

金沙江魯地拉水電站是金沙江中游河段規劃8個梯級電站中的第7級電站，工程開發任務以發電為主，建成后同時擁有發展庫區航運和旅游等綜合功能。電站裝機容量216萬kW，年發電量99.57億kW·h，水庫總庫容17.18億m3，正常蓄水位時回水長99 km，為一等大型工程。庫區位于云南麗江、大理交界處，直接淹沒區涉及人口3萬多人，包含傈僳族、彝族、納西族、傣族、白族、回族、藏族、普米族、壯族、苗族等10多個民族。考慮到民族風俗差異問題，在開展公眾參與前，調查組邀請對當地民俗比較熟悉的云南省社會科學院參加調查工作，通過與社會科學專業部門的協作，使公眾參與成果更科學、更詳實，評價結論更準確。在魯地拉工程公眾參與工作中，主要采取了以下4項措施：

(1)全面的信息公示。報告書編制完成后，分別在《麗江日報》、《大理日報》和相關網站上進行了二次公示。此外，在基層張貼公示，并把環評公眾參與調查工作與移民安置調查工作相結合，在各移民搬遷村組、受納村組內張貼公示，將報告書簡本放在移民工作隊，簡本中附有圖片及移民政策等宣傳材料，供公眾翻閱。

(2)廣泛的公眾參與。充分利用云南省社會科學院對當地民俗習慣的了解，在當地群眾集中返鄉的4個時間段開展調查工作。為了反映不同群體的關注重點，調查表設計為3種，即遷出區調查表、遷入區調查表和其他公眾調查表，其內容有所差別，更為真實地反映了不同公眾群體的不同需求。

>>移民和安置受納區群眾是水利水電工程公眾參與的主體，保障群眾切身利益、加強公眾參與任重道遠。

(3)豐富的參與方式。采取多種參與方式，增加核心公眾群的參與比例。受工程直接影響的單位和個人(受淹沒、占地影響的公眾及接納移民區的公眾)、項目所在地人大代表和政協委員、相關行業專業人員、行業管理部門人員、在當地有影響力的群眾等都是核心公眾群的重要組成。針對核心公眾采取不同調查方式，包括入戶走訪、召開技術咨詢會、座談會、公眾討論會等。

(4)科學的調查設計。公眾參與調查內容和調查表的設計緊扣公眾關心熱點，如移民安置工作、當地基礎設施恢復與重建工作、各村組安置去向等。不但便于開展公眾參與，還能促進移民安置意愿的選擇。

2.2 尼洋河多布水電站公眾參與

尼洋河多布水電站位于雅魯藏布江支流尼洋河上，開發任務以發電為主，兼顧灌溉。電站設計裝機容量120 MW，年發電量5.06億kW·h，水庫總庫容0.85億m3，正常蓄水位時回水長10.7 km，為中型工程。

工程所在的西藏林芝地區，是一個以藏族、門巴族、珞巴族為主的河谷區，當地很多群眾甚至不懂漢語，所以該項目公眾參與的難點就在于語言交流。在開展公眾參與調查前，邀請林芝地區民族宗教局專業人員將所有公眾參與資料翻譯成藏文版，并在《林芝報》用藏文公示，調查表也采用藏文版和中文版兩種形式。

由于本項目工程規模較小，受影響公眾僅100多戶、500多人，調查小組會同熟悉藏語的工作人員，按照當地群眾的生產生活作息時間進行入戶調查，并在每個村組都組織召開了座談會，對于外出打工人員采用電話方式進行了交流。通過充分的準備和良好的溝通，公眾參與調查取得了良好效果。2012年12月，多布水利水電工程環評報告接受環境保護部環境工程評估中心審查，是環境保護部《關于切實加強風險防范嚴格環境影響評價管理的通知》和《關于發布〈建設項目環境影響報告書簡本編制要求〉的公告》實施后，較早接受環境保護部環境工程評估中心審查的水利水電工程之一。在審查會上，審查人員現場電話抽查了10位從統計表中隨機抽取的公眾，公眾對所提問題的回答與報告總結完全一致。

3 水利水電環評公眾參與經驗歸納

通過以上案例，針對地處偏僻地區的水利水電工程，歸納了公眾參與調查工作經驗：

(1)重視語言文字問題。語言文字溝通是公眾參與的基礎。我國有55個少數民族，雖然擁有本民族語言文字的少數民族不多，但不同地域方言差別較大，溝通時存在一定難度。在調查過程中，邀請精通當地語言、熟悉當地民風民俗的協調人員協助開展調查，可取得事半功倍的效果。

(2)尊重當地習俗習慣。因各地習俗差別較大，公眾參與工作人員最好能充分了解地方民族習俗，尊重對方民族習慣，避免因誤解產生矛盾，必要時可以與當地社科院、民宗局、民族學院等共同開展調查工作。

(3)了解群眾關心熱點。采取多種途徑向公眾傳達信息，了解群眾關心熱點，提高調查問卷質量，豐富調查形式。尤其是調查表的設計，應緊扣環境保護主題，在向公眾傳達信息時，一定要與移民安置工作區分開來。

(4)提高參與對象代表性。選擇核心公眾開展調查，提高群眾代表性。根據公眾利益訴求的不同，設計不同的調查表內容。同時，由于受影響公眾每戶戶內人員一般意見一致，因此，公眾參與調查最好以戶為單位。

(5)加強公眾意見總結。環評工作中應充分重視公眾參與意見的總結與歸納，客觀、真實地體現公眾群體的意見。對公眾意見的合理處理和反饋，能夠有效增強公眾參與的積極性。

4 完善水利水電環評公眾參與的建議

公眾意見調查結果受多方面因素影響，包括建設項目的影響程度、受調查對象的人群素質及利益出發點，此外，調查方式、信息公開程度的不同也會影響最終結論。目前，在事關生態環境保護和群眾生命健康的建設項目上，項目環評已成為敏感符號，民眾對信息公開的要求也更加迫切，其解決之道還在于政府、企業、評價單位以及群眾之間的充分溝通和相互配合。

4.1 政府部門加強信息公開

政府部門應按照國家和地方政府有關規定，進一步加大環評信息公開力度，推進環評公眾參與，充分維護和保障公眾對環境保護的參與權、知情權和監督權，加強環評工作的公開、透明[3]。同時，加強環評監督管理、規范環評行為，保障環評制度有效執行。此外，采用便于公眾理解、參與的方式，加強科普宣傳及環保法規宣傳[4]，普及環境科學技術知識，倡導正確的環境保護理念，增強公民依法維權意識和能力，引導公眾依法合規表達意見。正確引導公眾理解環評、參與環評，有利于節約資源成本，減少后續運行糾紛，緩解社會矛盾。

4.2 業主單位明確責任義務

首先，業主單位作為公眾參與的責任主體，要針對受影響群眾特點，做到信息公告全面覆蓋，包括公布當地語言版本的公示信息、深入受影響人群召開座談會和說明會等，真正有效地讓群眾了解建設項目情況和項目環境影響信息；其次，業主單位作為環境保護的責任主體，在建設過程中，要督促施工單位規范施工，認真落實各項環保措施，減少環境污染及生態破壞，避免給周邊群眾的工作和生活帶來不利影響；最后，業主單位作為公眾參與的主要執行者，應加強與受影響公眾的溝通交流，充分了解公眾的真實想法及意見，并加強信息反饋，避免因忽視小問題而釀成群體事件。

4.3 評價單位做好公參調查

評價單位需配合業主單位做好公眾參與的相關技術工作，包括按要求進行信息公示，力爭做到基本覆蓋；緊扣工程和環境實際情況，從語言、形式兩方面提高調查問卷設計質量和針對性；組建專業的調查隊伍，解決公眾溝通交流及理解偏差問題；合理選擇調查對象和調查方式，充分覆蓋受影響人群，特別是核心公眾群[5]，提高調查對象的代表性，確保廣泛的公眾參與；充分考慮公眾利益訴求，認真對待公眾反饋意見，對公眾意見應進行綜合全面的整理和分析，客觀、真實地體現公眾群體意見。對于與環保無關的意見，反饋給對應的設計部門或其他相關部門，并形成簡明扼要的書面說明，反饋給提出意見的公眾；對于公眾提出的合理的、有建設性的意見，要在環評報告中有針對性地吸取采納，研究和制定出相應的解決對策；對于因公眾對工程了解不足而提出的不合理要求，需整理集中，在環評報告書審查前再次對這部分公眾進行說明，并開展再次調查。

4.4 公眾群體提高參與意識

被調查公眾的環保意識和積極參與意識也很重要。受影響公眾應認真參加項目宣貫說明會，積極了解建設項目相關情況，可按照有關公告、公示，索取報告書簡本，及時向建設單位、環評機構、環境保護行政主管部門提交書面意見；積極配合公眾參與調查，認真填寫調查問卷，真實表達個人意見，反饋個人真實想法；充分學習環境保護相關知識，科學、客觀地看待建設項目環境影響，避免盲目反對，依法合規參與環評、支持環評。

5 結語

鑒于我國建設項目環評公眾參與工作開展時間不長，但其效果和影響越來越大，對于目前存在的困難和問題，可以通過不斷地實踐、總結、研究，提出更加切實可行的改善措施，進一步提高建設項目環境影響評價公眾參與的質量，使公眾參與工作在達到“程序合法性、形式有效性、對象代表性、結果真實性”基礎上，進一步有所創新。

[1] 環境保護部.關于推進環境保護公眾參與的指導意見[EB/OL]. (2014- 07- 07) [2015- 01- 04]. http://www.gdzjepb.gov.cn/html/gongwengonggao/qitagonggao/2014/0707/3881.html.

[2] 國家環境保護總局. 環境影響評價中的公眾參與暫行辦法[EB/OL]. (2006- 02- 14) [2015- 01- 04]. http://www.zhb.gov.cn/gkml/zj/wj/200910/t20091022_172384.htm.

[3] 環境保護部. 建設項目環境影響評價政府信息公開指南(試行)[EB/OL]. (2013- 11- 14) [2015- 01- 04]. http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201311/W020131118516443497753.pdf.

[4] 楚憲峰, 馮強, 田建茹, 等. 淺析環境影響評價公眾參與有效性提高的途徑[J].環境科學與管理, 2008, 33(12): 173- 176.

[5] 校峰, 陳潔, 趙旭東, 等. 淺析環境影響評價中的公眾參與[J]. 環境與可持續發展, 2008(4): 22- 24.

Discussions on Public Participation in Environmental Impact Assessment in Hydropower Projects

YANG Zong-hui1, WU Han-tao2

(1.Yunnan Institute of Environmental Science, Kunming 650034, China;2.Powerchina Xibei Engineering Corporation Limited, Xi'an 710065, China)

According to theGuidingOpinionsonPromotingPublicParticipationinEnvironmentalProtectionreleased by the Ministry of Environmental Protection, public participation is defined as an important way to safeguard environmental civil rights, and strengthen the promotion of ecological civilization. Public participation in hydropower industry has its own characteristics as the immigrants and people in the receiving area are the key targets of public participation. This study discusses and summarizes the experience in public participation in hydropower projects after analyzing its characteristics, problems, and conducting two case studies.

hydropower projects; public participation; immigrant; people in the receiving area; key public group

2015-01-04

楊宗慧(1972—)，女(白族)，云南大理人，高級工程師，研究方向為環境影響評價及環境監測，E-mail： lijiangtianma@163.com

10.14068/j.ceia.2015.02.016

X828

A

2095-6444(2015)02-0057-04