依法治國背景下檔案法治之管見

范桂紅

1??問題的提出

黨的十八屆四中全會提出：全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進。作為依法行政的重要內容和具體體現，檔案法治與依法治國有著密切的聯系。依法治國對檔案法治不僅具有重要現實意義，同時還對檔案法治提出了新的更高要求。然而，目前我國檔案學界對檔案法治的關注度還不夠，對檔案法治的認識還不是很到位。以發表論文為例，在中國知網期刊文獻數據庫中，從1979年到2014年12月底，以“檔案法治”為主題檢得73篇，其中，以“檔案法治”為篇名，只檢得18篇。在全面推進依法治國的背景下，應加大對檔案法治的研究力度，加強檔案法治建設，為此，筆者談一點粗淺的認識。

2??檔案法治在立法與執法上的誤區

2.1??立法理念上的偏差，造成檔案立法的國家為上和權力為上。立法理念是蘊涵于立法這一環節的內在精神和最高原理，它體現了立法者的一種價值取向，是立法者期望通過制定完善的法律治理國家和管理社會生活的一種最高思想境界。由于時代的局限性，我國檔案立法理念的偏差主要表現在兩個方面：首先是以國家為中心，重國家公權力，輕個人私權利。比如《檔案法》第十六條規定：“集體所有制所有的和個人所有的檔案，……嚴禁倒賣牟利，嚴禁私自賣給外國人。”此規定既不符合我國《民法通則》規定的“公民、法人合法的民事權益受法律保護，任何組織和個人不得侵犯”基本原則，也有悖于我國《物權法》第三十九條規定的“所有權人對自己的不動產或者動產依法享有占有、使用、收益和處分的權利”。它賦予了國家檔案行政管理部門不應有的、超越《民法通則》和《物權法》之上的權力，漠視了個人的合法權利，割裂了法治的統一性與完整性。其次是以權力為中心，重管理者的權力，輕利用者的權利。如在使用檔案方面，對于利用者的利用權利《檔案法》第十九條規定：“……一般應當自形成之日起滿30年向社會開放……檔案館應當為檔案的利用創造條件，簡化手續，提供方便。中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經開放的檔案。”此規定把使用檔案的一個行為，割裂成利用和公布兩個部分，并把利用和公布權力全部賦予了檔案管理者。即使是已開放的檔案，利用者利用已開放的檔案還需要證明，而檔案管理部門在如何為檔案的利用創造條件方面，法律卻沒有具體的操作程序規定。

2.2??工作定位不準，導致檔案執法監督檢查的錯位和越位。首先，檔案執法監督檢查內容本末倒置。目前，一些檔案行政管理部門的檔案執法監督檢查仍偏重于案卷質量的內容檢查，而對《檔案法》明確規定的檔案違法行為不作重點檢查，對借檔不還、歸檔不全、歸檔不及時和檔案損壞情況缺乏執法力度，沒有依法追究其法律責任。尤其是，在檔案執法實踐中突破《檔案法》所調整的法律關系范圍，增加了檔案執法的內容，把檔案執法監督檢查與檔案業務工作的達標升級掛鉤，檔案執法儼然成為推動具體檔案業務工作高標準的工具。其次，檔案執法監督檢查的主體或方式不合法。目前，由于檔案管理存在著一定程度的法律法規不健全不完善，造成了檔案執法操作實務中的障礙和困難，直接影響了檔案執法工作的開展。為解決這些問題，有的檔案行政管理部門采取超出法律規定的形式與內容創新，比如聘用義務執法員制、協助執法制和執法工作督辦制等，這名為“創新”執法，實為法外執法，違反了“法無授權不可為”的行政執法原則，是檔案執法監督檢查之大忌。

2.3??視《檔案法》為武器，是法律工具主義的表現。檔案法治在檔案執法中的弊端主要表現為視《檔案法》為權力工具，這是法律工具主義的典型表現。1987年王慶成提出：“《檔案法》作為法律是檔案工作者手中的一種武器。”這是把《檔案法》當作“武器”認識的最早論文，之后“以《檔案法》為武器”成為檔案工作者使用頻率很高的一個詞組，經常見于檔案雜志，一直延續至今。我們說“以《檔案法》為武器”的提法不妥，因為一則把《檔案法》當作“武器”來使用，擺錯了檔案行政管理部門與檔案行政管理相對人的關系，有把檔案行政管理相對人當作“敵人”來對付之嫌。二則“武器”一般是針對別人，而不用來針對自己，把《檔案法》當作“武器”來使用，是將檔案行政管理者自己置超然于《檔案法》約束之外。比如檔案執法檢查，從1988年的檢查對象廣泛全面，到后來的檢查范圍縮小，縮小為只檢查各級機關、團體、企業事業單位，而國家綜合檔案館和檔案行政管理部門卻退出被檢查的范圍，不再是檔案執法的對象。結果，檔案執法成了“手電筒”，只照別人不照自己，有悖于落實《檔案法》之初衷。

3??加強檔案法治，建設檔案強國

檔案法治是指在實現社會主義法治國家的過程中，一切檔案事務以完善的法律為尺度和準繩，以符合憲法中的法治原則為原則，形成檔案事務依法而治的社會狀態。加強檔案法治，建設檔案強國應落實在三個方面。

3.1??修改完善《檔案法》，恪守以民為本立法為民的理念。十八屆四中全會提出：堅持立法先行，提高立法質量是關鍵，恪守以民為本立法為民理念，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性。而現行《檔案法》頒布于1987年，至今已有將近30年的時間，盡管1996年進行過一些局部的修改，但其立法原則和立法理念的時代局限性明顯，一些規定已不適應當前經濟社會發展的要求，也不利于檔案法治化進程，應盡快修改完善。首先，立法思想從管理理念向治理理念轉變，從重管理向重服務轉變。作為一部面向整個社會的檔案法律規范的《檔案法》，定位應避免其成為一部檔案館保護法，或者成為檔案系統的業務法。要堅持科學立法民主立法原則，通過多種途徑保障人民參與立法活動，廣泛征求社會公眾的意見，避免部門化利益傾向。其次，遵循公正、對等和利益均衡原則，調整各主體間的權利和義務關系。一是行政相對人的權利義務對等。在規定社會公眾具有保護檔案義務的同時，在規定非國有檔案所有者妥善保管、嚴禁倒賣、接受代管和接受征購收購義務的同時，應規定其合法權利的保障。二是檔案行政管理部門的權力責任對等。在規定檔案行政管理部門的“監督和指導”權力的同時，還要規定其履職過程中應承擔的責任。在規定其公布國有檔案的時間期限、公布范圍和公布程序的同時，還應規定其不作為的責任。

3.2??檔案法治，確保檔案行政執法在依法行政軌道上運行。檔案法治是依法行政的重要內容，檔案行政執法是檔案法治的具體體現。具體到檔案行政執法檢查，要使檔案行政執法檢查和整改規范化、制度化，使依法行政與檔案法治有機結合、相得益彰，樹立現代法治理念，提高檔案法治重要性的認識，嚴格依法管理檔案事業。首先，檔案行政管理部門要以憲法法律至上的理念，把傳統的人治管理觀念和管理手段轉變到法治思維和法治方式上，正確處理權力和責任、權力和利益的關系，在履行檔案行政管理職責中切實做到既不失職又不越權，以檔案法治建設促進依法行政的實施。其次，按照國家檔案局推進依法行政工作領導小組的要求，檔案行政執法必須按照憲法法律規定，尤其是以檔案法律制度規定的權限范圍、行使程序和行為對象嚴格執法。檔案系統應通過健全和落實檔案行政執法責任制，進一步提高行政執法水平，增強依法行政工作力度，保障各級檔案行政管理部門依法規范行政執法，保障各項檔案法律的正確貫徹實施，從而保障檔案行政執法在依法行政軌道上運行。

3.3??檔案法治，為檔案強國奠定基礎提供保障。建設檔案強國是一項“前無古人”的偉大事業，是一項規模龐大的系統工程。“檔案強國”不僅是檔案本身的總量豐富、檔案事業體系完備、檔案管理水平高并且檔案開發利用技術先進，更重要的是檔案法治，檔案法治是檔案強國建設的第一要義，是檔案強國的基礎和保障。檔案法治是一個國家檔案事業發展水平的一面鏡子，也是一個國家檔案事業興衰成敗的關鍵。首先，檔案法治對于檔案事業長足發展的今天是功不可沒的。新中國成立60多年來，我國檔案事業經歷了從無到有、從小到大、從弱到強，其中的每一步都離不開法律的保障，特別是檔案發展史上的第一部《檔案法》1987年的頒布實施，為檔案工作開展提供了法律支撐，使檔案工作有章可循，有法可依，使制度化和規范化檔案工作成為常態。其次，檔案法治對于推動實現檔案強國目標的明天是不可替代的。改革開放30多年來，在我國社會經濟的轉型和發展中法治是一面高揚的旗幟，而檔案法治一直都處于國家法治進程之中。作為建設檔案強國的重要環節，無論是建立“大檔案”機制，整合多方資源，還是鼓勵設立私人檔案館，拓展檔案館結構體系，法治尤為重要。西方主要發達國家，無一例外都是重視檔案的檔案強國或檔案大國，也無一例外都是法治國家。在全面推進依法治國的背景下，檔案事業作為社會文化事業的一個重要組成部分，法治化是其必然趨勢。“法治興則國興，法治強則國強”，檔案強國也是如此。

（作者單位：鄭州市委黨校政法教研部??來稿日期：2015-04-18）