論重大突發事件檔案收集的困境與策略

范敏+冉朝陽+宋慧蓉

突發事件是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故、災難、公共衛生事件和社會安全事件。突發事件發生后的檔案收集工作具有非程序性，常態下的工作模式無法滿足需求，加強對突發事件檔案收集工作的研究，深入分析其面臨的困境，積極思考其應對策略，均具有較重要的現實意義。

1??背景分析

1.1??突發事件的應對日益受到重視。隨著2007年《中華人民共和國突發事件應對法》的頒布與實施，突發事件應對有了明確法律依據。現階段，突發事件應對工作都是在此框架下實施的。國家對突發公共事件的應對工作越來越重視。

1.2??突發事件檔案的作用逐漸凸顯。2008年“汶川地震”后，新建的地震博物館征集了地震實物檔案、聲音檔案、照片檔案和文字檔案等5萬多件。在地震學、建筑學以及抗震救災方面都有重要價值。突發事件檔案在應對災難、研究成因、警示后人、記載歷史等方面價值和作用逐漸被人們認可，其重要性逐漸凸顯。

1.3??突發事件檔案收集研究處于起步階段。2006年，周瑞薇進一步提出加強制度建設提高檔案意識、建立健全突發公共衛生事件檔案工作網絡機構、明確范圍保證質量、按專題檔案形式進行整理、重大突發公共衛生事件檔案的開發與利用等措施，以加強突發公共衛生事件檔案的收集。劉谷辛等人則結合成都中醫藥大學抗震救災專題檔案收集的基本實踐，總結“先進館后鑒定”、指派專人重點收集、主動出擊多渠道收集、利用過程中及時補充等工作方法。檔案應急管理研究正在從宏觀到微觀，從系統到專題，逐步加深、細化;研究內容偏重于檔案安全管理和服務利用，對收集工作大多數點到為止。重大突發事件檔案收集研究尚處于對個體案例分析起步階段，缺乏全面的總結研究，以及有效的指導建議和策略，需進一步加強。

2??重大突發事件檔案收集面臨的困境

2.1??自身特征帶來的困境

2.1.1??地位模糊性，制約檔案部門收集職能發揮。常規環境下，檔案收集工作與中心工作無沖突地并行實施。而突發事件背景下，“救人是第一要務”，是絕對核心工作。此時，突發事件應急對資源是以“獨占”形式存在，檔案收集工作無法被“兼容”，這與常態下二者關系稍有不同，使檔案部門難以精準地自我定位。在定位模糊狀態下，檔案部門更多傾向于以不作為方式應對，嚴重制約了其職能發揮。如云南魯甸地震災難發生后，社會和決策者的精力和關注點都在救人，若此時論及檔案收集工作似乎顯得不合時宜，該想法的產生與檔案收集工作定位模糊密切相關。

2.1.2??對象復雜性，增加檔案收集業務指導難度。從形成來看，突發事件檔案涉及7類自然災害、2類事故災難、2類公共衛生事件、6類社會安全事件;從內容來看，突發事件檔案真實記錄了事件發生現場、應急處置、恢復與重建等情況;從載體來看，突發事件檔案有聲像檔案、實物檔案、文字圖表檔案等形式。加之各種不可預測的突發因素影響，檔案的復雜性特別突出，導致了收集工作的內在規律難以把握，收集范圍、時間和方法具有實時性和動態性，需不斷分類明確，大大增加了業務指導的難度。

2.1.3??主體多元性，引起檔案多頭收集無人牽頭。重大突發事件應對往往是多部門聯合實施的，主體多元性會對檔案管理利用產生深遠的不利影響。在“汶川地震”中，除政府組織機構、軍隊和武警外，還有俄羅斯、日本等幾十個國際救援隊，志愿者20余萬人，數以萬計的醫務人員和保障人員等參與現場救援。重建過程中又有大量的人員和組織機構參與其中。重大突發事件中，檔案工作無人牽頭，各自為政，檔案全宗處于分散狀態。

2.1.4??時間緊迫性，造成了大量珍貴檔案迅速流失。突發事件具有瞬時性，人們容易陷入忙亂甚至是慌亂之中，難以有意識形成并主動收集記錄材料，造成檔案流失。此外，突發事件發生多是不可預測的，現場人員和應急人員的集中具有偶然性和暫時性，各自恢復原有狀態，檔案處于離散狀態，收集完整難度很大。

2.2??外部環境帶來的困境

2.2.1??社會檔案意識薄弱，突發事件檔案收集重視程度不夠。突發事件環境下，社會和決策者的關注點均在應急，檔案收集工作容易被人們忽略。常常出現決策者忽視檔案收集工作，未能將其納入應急工作部署內容，難以形成檔案收集合力，現場人員、參與應急人員、災后恢復人員等檔案形成者無收集和移交意識，珍貴檔案流失;社會對檔案工作支持乏力，檔案部門開展收集工作處處受到牽制。

2.2.2??制度體系亟待完善，檔案收集工作法制保障不夠有力。重大突發事件檔案收集制度尚不夠完善，難以給收集工作提供強有力的制度保障?！稒n案法》和《突發事件應對法》中均未提及突發事件檔案收集問題，這讓檔案收集無法可依。為解決現實問題，國家檔案局于2003年和2008年分別發布了與文件材料收集歸檔工作相關的通知，但仍無法擺脫收集工作的困境。收集工作多是依靠檔案部門與應急管理部門的協調和關系，而非制度機制;即使有上文所提及制度，但滯后性嚴重，且局限于特殊事件或某個領域;有的通知、指示在檔案工作要求、方法甚至是原則方面存在不連續情況，讓操作人員無所適從，等等。制定更為全面的突發事件檔案收集的制度規定刻不容緩。

3??重大突發事件檔案收集困境的應對策略

3.1??理順檔案收集與應急處置的關系。檔案收集是檔案工作的起點和基礎環節;應急處置第一要務在于救人。事件使二者結合在一起，二者的關系問題表現為工作程序和程度問題。目前，檔案學界部分研究者在檔案收集上存在著盲目“自尊”或盲目“自卑”。盲目“自尊”容易導致過度拔高檔案收集工作地位，動輒從對歷史負責高度談起，引起他人反感;盲目“自卑”則容易導致過度看低檔案收集工作的作用，認為檔案收集是在干預中心工作。檔案收集與應急處置的關系是可以動態調整的。常規環境下，檔案收集與應急處置處于平行狀態，可以各行其道;而在重大突發事件的環境下，二者可能在人力、財力、物力以及時間空間等各方面資源上產生競爭。因此，堅持救人第一的前提，在有沖突情況下，收集工作必須讓位于救人，讓位于檔案的搶救保護和服務利用，成為中心工作的“附屬”，采取事后補救的辦法;在不沖突情況下，檔案部門要積極提出檔案收集規范和要求，主動爭取檔案收集所需資源，靠近一線收集檔案。

3.2??普及收集知識增強社會檔案意識。重大突發事件中，個人、社會群體和機構組織等力量廣泛參與，普及檔案收集知識增強檔案意識既是服務現實的需要，也是檔案工作者的歷史擔當。一是普及對象要有針對性，重點突出領導干部、個人和社會組織機構?！秶H檔案理事會2008年～2018年戰略方向》中明確“提高意識”的六個方面中有三個針對決策者。領導干部直接關系著決策部署，影響著檔案工作的地位。能否提高領導干部檔案意識，贏得工作上的支持，體現著檔案主管部門的工作水平。此外，個人和社會組織常是重大突發事件的參與者，在檔案部門到來之前，也需要充當檔案工作者。二是制定重大突發事件檔案收集指南，并廣而告之。2011年Christchurch地震發生后，新西蘭國家檔案館立即在網站上公布了《關于地震后搶救檔案和文件的指南》，這對發動社會力量參與檔案搶救和保護發揮了重要作用，這種做法是值得學習的。我國檔案部門應該打破局限性思維，通過政府部門、民間組織的網站、報紙等多種媒體向社會普及檔案收集知識增強檔案意識。

3.3??構建跨機構檔案部門聯合收集機制。重大突發事件往往引起多個部門響應，如“2002年～2011年期間發生的多部門聯動應急響應共計10718次，引發的各部門的響應次數一共21907次”。部分地區如廣西南寧，通過建立聯合應急機制，大大提升該市重大突發事件應對能力。檔案收集工作也可以學習這種工作方式，以補充現有體制環境的缺陷。2013年有學者提出應該建立面向社會突發事件的檔案工作應急聯動機制，有效構建檔案部門內部各機構之間、各層級之間、檔案部門與社會部門之間的協同網絡，通過組織整合、資源整合、信息整合和行動整合，協調處置各類社會突發事件的規范化運作;從而在面臨突發事件發生時，能迅速啟動應急聯動的預案，充分整合各檔案部門的應急資源，有效開展突發事件的檔案收集管理和服務工作。構建不同機構檔案部門間的聯合收集機制，第一要強化突發事件檔案收集中當地檔案主管部門的統籌主導地位，通過協議確定相互協作和支持的合作關系;第二要依托應急聯動機制，加強與應急中心、新聞媒體等部門的消息互通，做到遇有突發重大事件，檔案部門能夠“第一時間”主動出擊;第三要形成跨機構檔案部門的合力，加強與應急部門特別是臨時機構關于檔案收集的協調;第四要明確向個人征集檔案是聯合收集的重要補充形式，各部門均有義務接收個人捐贈和給予補償。

3.4??建立健全覆蓋全面的體系化收集制度。“非典”期間和“汶川地震”，國家檔案局發布了《關于做好防治非典型肺炎工作文件材料收集歸檔工作的通知》和《關于做好抗震救災工作文件材料收集歸檔工作的通知》。制度規范發布后，地方各級政府相關部門紛紛響應，檔案收集成效明顯。不難看出，制度對保障實踐工作的意義重大，越是高層的決策，影響范圍越廣、執行力度越大;制度建設呈現由特殊事件向一般事件拓展的趨勢。展望未來，重大突發事件檔案收集制度建設必將實現國家層面的體系化。一是推動《中華人民共和國突發事件應對法》中檔案相關條款的補充，強化“依法收檔”。檔案是重大突發事件發生、應急和善后各環節的真實記錄和重要資源，是應對工作的組成部分。二是突出體系化特點。要結合檔案復雜性特點，根據突發事件的領域、特點，建立國家各級縱向深入、事件分類橫向展開的收集制度體系。三是體現覆蓋全面的特點。制度除了明確常規性內容，如收集工作的地位和作用、組織機構的職責和權力、公民收集檔案的義務、收集范圍和移交辦法，等等，還要明確收集的時序問題、臨時機構檔案收集問題、個人檔案征集問題、檔案的分布式保管問題。

3.5??加強應急環境下檔案收集能力建設。應急能力建設的途徑主要有：一是加強突發事件檔案收集工作研究。通過專題研討會等形式，促進本區域、本系統內突發事件檔案收集工作研究，形成一批有現實指導意義的成果。二是加強應急環境下檔案收集工作預案制訂和演練。要結合自身實際和假想背景制訂預案，明確組織機構、人員職責、收集范圍、收集時序、收集方法等內容，并及時更新和完善;要以預案為藍本加強場景演練，突出檔案工作人員的現場收集和指導能力，及時做好總結。通過演練使檔案工作人員熟悉重大突發事件檔案收集范圍、時序和程序，訓練良好心理素質，鍛煉現場指導、溝通和征集能力。三是加強檔案聯合收集能力建設探索。檔案聯合收集尚處于原始階段，應急能力的衡量標準、建設內容、訓練方法、組織協調等很多方面都需要進行深入研究。

（作者單位：范敏，成都軍區檔案館;冉朝陽，解放軍61705部隊檔案館;宋慧蓉，河南省檔案局?????來稿日期：2015-04-07）