法治是什么

王若磊

將“依法治國”確立為黨的中央全會的主題，在歷史上實屬首次，體現了新一屆黨中央對于法治在推進國家治理現代化過程中的作用的高度重視，也引發社會的廣泛關注和熱烈討論。在這一時間節點上，我們應當更加充分地討論法治中國建設中的若干重大問題，為全面推進依法治國、建設法治國家奠定理論基礎。

法治是和人治相對立的概念

首先面對的問題就是什么是法治？探討依法治國，首先要厘清法治的概念。法治一詞我們討論了三十多年，但對其定義仍舊眾說紛紜，甚至不少人對其價值還有所懷疑。實際上，法治并不復雜，我們要抓住法治的本質和要義。

法治，其字面含義非常簡單，即“法律的統治”。法律來統治而非其他形式的統治，就是要求法律至上、規則至上，法律在國家治理中享有至高權威、獲得普遍遵守，社會依其為最終標準來運轉，是法律規則至上的一種治理方式。

在此意義上，法治本質上是和“人治”相對立的一個范疇。人治，即人的統治，是指主要依靠一個人或一部分人的意志和命令來進行統治和治理的方式，掌權者的意志具有最終決斷力。因此，法治就是相對于人治而言的，要求法律的權威在整個國家治理和政治運行過程中享有至上性，超越任何當權者個人或集體意志的權威。當其他權威與法律沖突時，要服從于法律的權威。

所以，法治的目的首先就在于排斥人治的不確定性，防止權力的專斷與任意。人的意志往往被假定是易于變動和自私的。人非圣賢，都容易在情感、利益的驅使下傾向于自利和偏私的行為。依靠人的意志進行統治和治理的缺陷也正在于此。而法律具有的公開、普遍、穩定和明確等特性，能讓法律之治排除這些可能的專斷和隨意，具有確定性和普遍性。

因此，法治是用非人格化的權威代替人治人格化的權威，用公共性代替私人性，用公開性代替了私密性，用必然性代替了選擇性，用不偏不倚代替因人而異，用明規則代替了潛規則。

法治要求規則具有至高權威和制度剛性

法治作為規則之治，首先要求存在一套法律制度，全社會依據該法律制度運轉并受制于它，形成法律秩序。該規則體系施加給整個社會一套相對穩定、明確的行為準則和交往規范，使得社會合作有章可循。

進而，法治要求該法律體系在社會合作中享有最高的權威，具有終局效力。法律擁有對是與非、對與錯、罪與非罪的最終話語權和決定權，由其作出規定，依其進行裁斷。其他權威有各自作用的領域和范圍，但是法律權威具有最高性、最終性、廣泛性和深刻性，沖突時要服從法律權威。

最后，法治進一步要求法律規則具有“剛性”，在現實中必須得到一以貫之地貫徹和實現。法律的至上權威要求法律效力及不利后果的承擔不以人的意志為轉移，不得因人而異、不得隨意變通，要不加區分地貫徹執行，無論何人違法都要受到法律追懲，任何組織和個人都沒有超越法律的特權。法律如果是松緊帶、緊箍咒，終究還是人治而非法治。

廣義的法治是規則之治，是服從成文規則治理的事業。成文的規則，不同于不成文的道德規則或者習慣規則，而是諸如鄉規民約、組織章程、單位紀律等規章制度，相對于人的意志已經更具明確性和穩定性。此種廣義的規則之治要求存在相對明確、穩定的規則體系，并且具有權威性和剛性，在其組織權威和效力范圍內按照該規則體系運行，形成了一種多元主義的法治觀。而狹義的法治僅指法律規則至上，它要求更高。法律，是由國家制定或者認可，以權利、義務和責任為主要內容，采取允許、命令或者禁止的方式指引人們行為，用國家強制力保障實施的正式準則。因此，相對于其他類型的規則，法律具有國家性，有著更為嚴格的立法程序、更廣泛的代表性和公共性，以及更加嚴厲的保障措施，因而效力更高。所以狹義的法治要求其他規則在和法律規則沖突時服從于正式的法律。

法治能夠給生活提供確定性和可預期性

法治，是服從于公共規則而非個人態度，因此它至少具有公開、普遍、明確、穩定等形式上的特質。這些性質使法律能夠提供一種相對的“確定性”。

這種確定性極為關鍵。法治，相對于人治其優勢正體現在這種確定性上。如果缺乏確定性，判斷行為及其后果的標準變動不居，人們就會無所適從、惶惶不可終日，擔心事后追懲，社會合作無法繼續；而明確的規則能使受制于其下的人認知并理解該規則的含義和要求，并據此來指引自己的行為，預測并判斷行為可能的后果，從而能夠更好地規劃和安排自己的生活。

因此，這種確定性保證了人們生活的“可預期性”，通過法律的明確要求來預測自己行為的后果，方知何為應當、何需杜絕。法律自身具有的形式特征使法律“能夠更好地指引人們的生活”，方能提供這種可預期性和確定性：一、法律是公開、明確、穩定的；二、法律具有普遍性，不隨意針對特定群體或個人；三、法不溯及既往，“法無明文規定不為罪”；四、“類似情況類似處理”，有制度性判斷權的司法機關被要求依法獨立進行裁判；五、最重要的是法律要求在現實中得到一以貫之地貫徹執行，最終得以實現。

法治之要義是公權力和官員守法

為保證這種“可預測性”和“確定性”，法治這一法律制度形式上的德性，進一步要求執法者（無論是行政官員還是司法官員）嚴格按照事先公布的法律進行執法或裁判，否則官方行為會違背法律事先作出的承諾，違背公民依法行事時的預期，最終導致法律不再令人信服，實質是執法者的權力超越了法律的權威，不再是法律之治，而是人治。

民眾按照法律辦，重要的還是官方要按照法律判。它包括兩個部分，執法者依照法律嚴格執法，司法者按照法律依法裁判。可以看出，法律的要求類似于“許諾”，告訴人們你做什么會有什么樣的后果；人們遵守法律是出于對法律系統和國家權力的“信賴”；這時，官員執行法律時要做到前后一致，法律說到的，借助官員手中的權力要做到，不會于法無據平白施加各種義務；否則官方行為就類似于“誘騙”，之前告訴你這么做沒事，之后卻處罰你。那么法治將不再是“誠實”的，違背了當初的“承諾”。法治就是要求官方“誠實守信”，借助其手實現當初的“承諾”。

所以，法律具有兩面性，一方面要求民眾守法，同時要求官員按照同一條法律裁斷。因此，法治本質上是“治官”而非“治民”，法治之要義在于官員守法，核心在于要求政府和官員恪守法律、嚴格按照法律行使職權，沒有超越法律的特權。傳統的人治，雖有法律存在，但為“治民”之法，要求百姓守法，但官員高于律法，不僅自己犯法可能逃脫制裁，而且普通人誰人伏法、誰人無罪，同樣犯罪的人處以何種處罰，都取決于其意志，而非普遍性的法律。法治，正相反，體現了任何人違法都必需要受到懲罰的普遍性、必然性和不可避免性，要求無論親疏，違法必究。這種必然性甚至比懲罰的嚴厲性更具威懾力。

法治的價值在于防止權力專斷并保障公民自主

我們不應把法治和民主、人權、秩序等制度性價值混為一談，法治應當有自身獨特的價值，也就有了自己的限度。法治提供的這種確定性實際上具有的是一種消極價值。

首先，法治防止權力的專斷。法治要求法律權威至上，進而提供一種可確定性，其要義在于公權力守法。這實際上讓權力行使有章可循，要求按規則運轉，為其設置了邊界、提出了要求、作出了限制，不再隨意、專斷，套上了制度的枷鎖。法治的價值就在于防止權力的專斷。

其次，法治能保障公民自主。這一消極價值具有一定積極意義。法治要求公權力守法所提供的確定性，使公民能夠根據法律的要求判斷何為合法、何為非法，進而能夠合理規劃和安排自己的生活，在法律允許的范圍內實現個人自主，不會擔心公權力的隨意侵犯和追懲。

綜上，我們可以總結法治概念的幾個要點：其基本含義為法律的統治，法律具有至上權威，具有制度剛性；法治的目標是提供一種生活的確定性和可預期性；法治的對象是公權力、政府和統治者，其要義在于“官員（政府）守法”，實現公民守法預期；這時，法治的德性體現在用事先明確普遍的規則對于專斷權力進行限制，保障公民自主。因此，法治對于現代法律人而言，更接近“合法性”的概念，首先表達的一種官員嚴格恪守法律的“形式主義法治觀”。

（作者單位系中央黨校政法教研部）