政府購買公共體育服務的國際經驗與我國推進路徑

詹興永

摘要：發達國家在政府購買公共體育服務方面取得了很多重要經驗，可以給我國提供重要的借鑒與幫助。要促進我國政府購買公共體育服務的發展，必須以制度建設為重點，盡快促進我國政府購買公共體育服務的規范化、科學化；以體育管理體制改革為突破口，穩步擴大購買的范圍和方式；以培育體育非營利組織為依托，不斷促進承接主體的成熟和發展；以強化政府宣傳與政策制定為導向，不斷促進公共體育服務市場的發展。

關鍵詞：公共體育服務；政府購買；經驗；路徑

中圖分類號：G80-051 文獻標識碼：A 文章編號：1006-2076（2015）01-0014-05

Abstract：The developed countries have made much experience in government procurement of public sports services and can provide important reference and help for China. To promote the development of China's governmental procurement of public sports services， it is required to focus on institution construction and promote the standardization and scientization of the procurement； to make a steady expansion of the procurement scope and manner of by taking sports management system as a breakthrough； to constantly promote the maturation and development of subjects that undertake the procurement by developing nonprofit sports organizations； to improve the development of public sports service market by strengthening the orientation of government publicity and policy making.

Key words：public sports service； government procurement；experience； path

從時間節點來看，西方國家政府購買公共服務起始于20世70年代未期，而對于購買公共體育服務的嘗試相對較晚，以美國、英國為代表，雖然在70年代就已經開始體育公共服務市場化改革，直到80年代末期才開始政府購買公共體育服務的實踐，90年代以后，西方國家開始不斷推進政府購買公共體育服務的發展。從實際效果來看，政府購買公共體育服務，不僅能夠更好地滿足公眾日益增長與細化的公共體育服務需求，提高政府在公共體育服務中的供給效率和質量，而且也在很大程度上提升了管理績效。近幾年，我們國家也開始逐步重視政府購買公共體育服務的發展，所以當前加強對政府購買公共體育服務理論及國際經驗的研究具有非常重要的意義。

1 政府購買公共體育服務的理論闡釋

政府購買公共體育服務，就是在公共體育服務供給中，改變傳統的政府壟斷直接供給，把一部分公共體育服務交由體育非營利組等社會力量或者市場力量提供，由政府根據所提供的公共體育服務數量和質量向社會組織和市場組織支付費用，從而提高公共體育服務供給的質量和效率。新公共管理理論、公共產品理論、公共治理理論等的不斷發展，為政府購買公共體育服務提供了重要的理論基礎，促進了政府購買公共體育服務的快速發展。

首先，新公共管理理論帶來了體育管理體制改革的巨大轉變，為政府購買公共體育服務提供了良好的契機。公共體育服務供給中的政府失靈，開始讓人們對“理性官僚”體制下的體育管理體制進行深刻反思。西方體育社會學專家約瑟夫·馬奎爾和羅納德B·伍茲等認為，在這種情況下，應該借鑒新公共管理理論，在公共體育服務供給中，和其他公共服務領域一樣，要不斷發揮非政府組織的作用，逐步改變政府壟斷供給的局面。作為新公共管理理論的忠實擁護者，截維·奧斯本和特德·蓋布勒提出重塑政府的核心就在于政府職能的轉變，要由劃槳逐步向掌舵轉變，這為各國的公共體育服務管理體制改革找到了突破口。

其次，公共產品理論的發展為政府購買公共體育服務提供了現實的理論基礎。公共體育服務的分類是政府購買公共體育服務的基礎所在，公共體育服務的生產者與供給者的分離，是政府購買公共體育服務實現的前提。生產與供給的分離，為各國體育公共服務的管理工作提供了一個嶄新的思路，對于體育管理部門由管理到服務的轉變提供了重要幫助。

第三，新公共服務理論，對政府購買社會組織的公共體育服務提供了現實的可能。隨著“第三方治理”理論的提出和發展，西方發達國家開始再次重新審視體育非營利組織的性質和作用范圍，認為在體育公共服務供給中，完全可以讓體育非營利組織成為某些公共體育服務供給的合法主體，在此基礎上，美國、英國等國紛紛進行了合同外包等在公共體育服務領域的嘗試，從這一意義上來說，新公共服務理論為政府購買公共體育服務成為現實提供了重要依據[1]。

第四，服務型政府理論使我國政府購買公共體育服務獨具特色。服務型政府理論是我國進行政治體制改革獨特的理論體系，服務型政府的核心就是改變傳統政府管理模式，不斷優化政府結構，不斷提高政府效率，以人民滿意為根本目標。在傳統的體育管理體制內，競技體育一直是重點發展目標，隨著人們生活水平的不斷提高，人們的公共體育服務需求不斷提高，我國當前體育發展的主要矛盾就是人們公共體育服務需求與供給不足的矛盾。黨的十八大明確提出要逐漸加大政府購買公共服務的力度。以服務型政府理論為指導，通過政府購買，不僅可以利用競爭機制提高我國公共體育服務的質量和效率，也可以利用市場的力量滿足不同群體、不同區域、不同階層的公共體育服務需求。也正是在這個意義上，我們說服務型政府理論使我國政府購買公共體育服務獨具特色。

2 政府購買公共體育服務的國際經驗分析

2.1 通過政府、市場、體育非營利組織的相互協作，促進政府購買公共體育服務的不斷深化

政府購買公共體育服務，從西方國家的實踐經驗看，一般會根據不同的購買內容，選擇不同的購買對象，考慮到公共體育服務的本質特征依然是公益性，西方國家一般會把體育非營利組織作為首選的合作對象。英國的體育管理部門是體育和娛樂公司，在《體育2020發展規劃》中就明確提出，為保證公共體育服務的供給質量和效率，要不斷促進政府購買公共體育服務的發展，在政府購買中要首先保證公共體育服務的公共性，并通過與體育非營利組織的緊密合作來實現[2]。德國、日本等發達國家，一般在政府購買公共體育服務時都是首先把體育非營利組織作為合作對象，因為體育非營利組織不僅能更好地保證公共體育服務的公共性，而且在專業技術方面也更有針對性，能夠更好地解決公眾不斷細化的公共體育需求，提高公共體育服務供給的有效性。當然把體育非營利組織作為首選合作對象，并不是忽視市場的作用。例如美國的佛羅里達州一直都是把體育非營利組織作為首選合作對象，但是在體育非營利組織不適合或沒有能力完成時就會選擇市場組織， 1996年的市政府招標修建的市民體育廣場，由于投資較大，需要完善市場的管理經驗，就選擇了和著名的體育企業美國最大的體育風險投資公司——新英格蘭體育風險投資公司（NESV）進行合作。所以從實踐來看，西方國家通過政府、市場和體育非營利組織的相互協作，很好解決了公共體育服務供給中的資金問題、管理問題、契合度問題。當然在實際的運作中，不能只考慮公眾利益和政府利益，也必須保證市場和體育非營利組織的利益，尤其是不斷促進體育非營利組織和相關市場組織的發展。以英國為例，在投資總額為23億英磅的“兒童早期發展和培訓計劃、健身行動區計劃、健康城市計劃”中，就預留了接近30%的資金，用于相關體育非營利組織的人員技術培訓，并在實際的發展中減免了相關市場組織的稅收，促進了體育非營利組織和相關市場的組織不斷發展[3]。

2.2 針對不同的公共體育服務內容采用靈活的購買方式，保證了政府購買公共體育服務的實效性

對于公共體育服務而言，內容復雜，對專業技術等要求極高，不同的公共體育服務內容必須采取不同的購買方式，方能起到良好的效果，反之則很難達到目標。例如對體育技能培訓等公共服務的購買通過憑單制，不僅能夠滿足公眾不同層次的要求，而且可以很好地解決由于服務標準不好量化帶來的政府監管難、監管成本高的問題。發達國家在這方面取得了很多寶貴經驗，具體主要包括以下幾點：一是對于體育場館等公共體育服務設施的運營基本都是采用合同出租的方式購買。以意大利為例，超過80%的公共體育服務設施運營都是通過合同出租來實現的。例如在米蘭，米蘭市政府向大量的私營企業和體育非營利組織購買場館服務，這些體育場館免費向公眾開放，政府年終根據服務的質量等情況統一付費，既解決了一些國有的體育場地設施運營管理難的問題，也解決了政府投入不足而帶來的體育場館緊張的問題，很好滿足了公眾的需求。二是在大型的公共體育服務設施建設方面大都采用公私合作的方式進行。這樣做的優點是既能解決資金問題，又能解決未來運營管理問題，當前日本的很多大型公共體育服務設施都是采用BOT模式，由公私合作進行建設，然后交給企業去運營，達到一定的年限后，這些公共體育服務設施收歸國有。三是對一些具體的公共體育技能培訓、健身服務一般都是以憑單制的購買方式為主。英國的曼徹斯特在政府購買體育社會指導員服務時就是采取這一方式，既解決了政府專業人才不足的問題，又歸避了市場逐利的風險。四是對于一些特殊的公共體育服務，一般都是政府直接資助。例如挪威以殘疾人為主要服務對象的BHSC體育健康中心，都是政府直接注入資金，促進BHSC體育健康中心的不斷發展。針對不同公共體育服務的不同特點，采用不同的購買方式，不僅解決了政府的人才困境、資金困境，也更好地滿足了公眾的公共體育服務需求，提高了公共體育服務供給的有效性。

2.3 不斷完善制度建設是各國共同關注的重點

發達國家對政府購買公共體育服務的制度建設主要表現在兩個方面：一是嚴格而靈活的監管制度；二是科學規范的招投標制度。從監管制度來看，其主要經驗是通過法規強制約束，加以體育組織和新聞媒體的多元結合實現對政府購買公共體育服務的有效監管。從法規約束看，發達國家都制定了比較完善的法律規范。例如在市場經濟高度發達的美國，不僅可以借助非常成熟的基本法規如代理法、合同法實現對政府購買公共體育服務的有效監管，一些專門的體育組織和體育聯盟也有自己專門的法規，如佛羅里達的體育聯合會就規定其成員尤其是領導者要對全州的體育設施問題進行重點關注，有責任、有義務向政府反映存在的問題，并要積極對這些問題進行協調。上文我們已經說過，政府購買公共體育服務過程復雜，單純依靠政府是很難實現有效監管的，發達國家大都依托其數量較多的體育組織和發達的新聞媒體進行多元監管。例如在德國享有較好聲譽的體育運動會議，就把監管政府購買公共體育服務作為自己的主要任務之一，每年都會做出相應的評估，評估報告會交給政府相關的責任部門。在90年代英國的曼德斯特政府曾花費巨資購買社會體育指導員服務，但由于購買方式、購買過程不夠合理，引發了媒體的廣泛批評，最后不得不進行大范圍的修改，使這一計劃基本滿足了大部分民眾的需求。從招投標制度看，各國普遍關注的重點是過程的公平、合理，很多國家都根據公共體育服務的特點制定了專門的法規。如加拿大體育與體育部就制定了政府購買公共體育服務的“競爭投標與合同辦法”，從信息公布、承接主體選擇、招投標流程等多方面對政府購買公共體育服務的過程進行明確而詳細的規定。法國等國家也都通過嚴格靈活的監管制度和科學規范的招投標制度保證了政府購買公共體育服務的順利實施[4]。

2.4 不斷通過政策引導促進政府購買公共體育服務的發展

發達國家公共服務的發展中，一般都比較注重政策引導，在政府購買公共體育服務中也是如此。發達國家通過政策引導促進政府購買公共體育服務的發展主要表現在以下幾個方面：一是通過政策制定明確政府購買公共體育服務的要求。例如英國就在相關政策中，明確規定在公共體育服務的供給中，盡量不要由政府直接供給，要盡可能通過強制性的競標方式去實現公共體育服務的有效供給。新工黨執政以后，對公共服務的供給模式進行了大膽的改革，公共體育服務領域也在這次改革中獲得了新的發展。財政部根據體育和娛樂司的預算進行撥款，但不是撥給體育管理部門，而是交給最大的體育非營利組織蘇格蘭體育理事會和英國體育理事會，由體育非營利組織負責在全國范圍內進行公開招標，選擇合適的承接主體來實現公共體育服務的供給，由政府支付費用，只有對一些不適合購買的公共體育服務，如基礎體育服務設施建設才由政府直接供給[5]。澳大利亞在1998年也由體育部制定了專門的“競爭投標與合同管理法”，明確規定了政府購買公共體育服務各方面的要求。二是通過政策宣傳促進政府購買公共體育服務的發展。在政策宣傳方向，法國的做法獨具特色，法國的體育管理部門每年都會召開聯誼會，邀請體育非營利組織和市場組織參與，通過聯誼會向市場組織和體育非營利組織宣傳政府的相關政策，其主要目的就是吸引市場和體育非營利組織參與到公共體育服務的供給中來。三是通過相關稅收政策的安排吸引其他主體積極參與政府購買公共體育服務。為吸引其主體參與，發達國家一般都制定了相對完善的稅收優惠政策[6]。例如韓國的國民振興公團在為本國老年人提供特殊的公共體育服務時收費較低，而政府就通過承認其特殊法人地位的方式對其在經營過程中的稅費等問題進行照顧，美國、德國等國家也基本都為本國俱樂部參與政府購買公共體育服務的供給提供了一系列的稅收優惠政策[7-8]。所以，發達國家通過政策制定、政策宣傳以及特殊的稅收優惠政策的實施，吸引了市場及體育非營利組織等主體積極參與公共體育服務的供給，促進了政府購買公共體育服務的不斷發展。

2.5 注重利用政府購買促進公共體育服務的均等化發展

公共體育服務均等化是公共體育服務穩定、持續、和諧發展的基礎，政府購買公共體育服務要向廣度和深度發展，就要不斷促進公共體育服務均等化的發展。發達國家在這方面主要取得了以下經驗：一是通過財政制度改革促進基層政府購買能力均等。例如德國就是通過專項財政轉移支付制度，保證不同州政府購買公共體育服務的能力基本均等。二是在政府購買中照顧到絕大部分公眾的利益。發達國家政府購買公共體育服務很少為某一較小的群體或區域，一般都會照顧到大部分民眾的利益。例如英國加勒舒爾體育中心，如果按市場運作，收取的費用會超出很多民眾的承受能力，而單純由政府買單，又超過了政府的承受能力。在這種情況下，就采取了折中的方式，公眾出一部分錢，政府出一部分錢，每天下午體育中心收取40便士，余下的費用由政府買單，這樣既解決了政府資金不足的問題，也保證了絕大多數民眾都有消費能力。三是對一些特殊群體的利益，發達國家一般會通過政府購買重點保證。例如英國的DCMS，也就是我們通常說的英國文化傳媒體育部門，就在政府購買公共體育服務的相關文件中，明確規定要優先保障低收入人群的利益[9]。另外，挪威的BHSC體育康復中心，也非常明確規定了對殘疾人的一系列優惠政策。西方發達國家利用政府購買促進了公共體育服務均等化的發展，也說明了政府購買公共體育服務不能單純把公共體育服務推向市場，而是要在這一過程中保證公眾體育權利的不斷發展[10]。

3 我國政府購買公共服務的發展路徑選擇

從以上的分析中可以看出，在未來的公共體育服務發展中，政府購買將是一個重要的發展趨勢，發達國家在這方面取得了很多經驗，可以對我國起到良好的借鑒作用，但中外政治基礎、經濟基礎、社會基礎差異較大，所以我們必須結合我國實際情況，選擇適合我國國情的發展路徑。

3.1 以制度建設為重點，盡快促進我國政府購買公共體育服務的規范化、科學化

完善的制度是政府購買公共體育服務得以順利實施的基礎，尤其是對于我國而言，政治體制改革和經濟體制改革不夠深入，更需要加強相應的制度建設，當前我們應該從以下幾個方面入手：一是建立專門的公共體育服務招投標制度。我們要借鑒澳大利亞等國的經驗，根據公共體育服務的特點，在招投標制度中對競標主體的要求、競標流程等進行科學規范的規定。我們也可以借鑒其他公共服務領域的成功經驗，在進行廣泛信息搜集的基礎上，制定具有地方特色的《政府購買公共體育服務目錄》，提高購買與公眾需求的契合度。三是不斷發展多元監管機制。考慮到公共體育服務的復雜性、多樣性，單純依靠政府很難保證購買的服務質量，我們應借鑒英國、美國等發達國家經驗，不斷完善公眾、體育非營利組織、社區、政府多元協作的監管模式，政府領導、社區領導組織、體育非營利組織具體負責、公眾積極參與，共同實現對政府購買公共體育服務的有效監管。四是考慮到我國財政體制改革短期內不可能發生根本改變，我們要嘗試性建立政府購買公共體育服務專項財政轉移支付制度。在轉移支付中，轉移資金應盡量撥付給市場、社會等承接主體，不要撥付給相關單位，另一主面通過對經濟欠發達地區和農村地區的政策傾斜，促進我國公共體育服務均等化的不斷發展。

3.2 以體育管理體制改革為突破口，穩步擴大購買的范圍和方式

我們要在服務型政府的理念下，根據政府購買公共體育服務的要求，不斷進行體育管理體制改革。首先，我們要從觀念上改變傳統的思維模式，公共體育服務供給是政府的職責所在，但政府不應該既是生產者又是提供者，我們應該準確對政府角色進行定位，在公共體育服務供給中，政府應該負責規劃、監督、協調、引導等方面，具體的生產應盡可能交給市場和社會負責，也只有這樣，才能提高公共體育服務供給的質量與效率。[JP2]第二，我們要不斷改革公共體育服務管理模式，把公共體育服務的供給從官僚體制下解放出來，通過公辦民營和民辦公助等多種形式促進政府購買公共體育服務的不斷發展。第三，我們要根據我國實際情況穩步擴大公共體育服務的購買范圍和方式。我國與發達國家在經濟條件、社會條件、政治條件等方面存在很多不同，在政府購買公共體育服務過程中我們不能急于求成，而應穩步前進，隨著體育管理體制改革的不斷發展，不斷推進政府購買公共體育服務的進程。當前比較可行的方法是根據我國社會經濟發展現狀，選擇一定的區域作為改革試點，試點的選擇可以以經濟發達、市場機制比較完善、社會體育活動開展較好的區域為主，對政府購買公共體育服務的內容和方式等進行嘗試，對嘗試中出現的問題不斷進行完善，形成一套具有中國特色、適合我國政府購買公共體育服務發展的經驗，并最終促進我國政府購買公共體育服務的不斷發展。

3.3 以培育體育非營利組織為依托，不斷促進承接主體的成熟和發展

考慮到我國公共體育服務市場的不成熟性，當前我國政府在購買公共體育服務時應首選體育非營利組織作為承接主體，所以促進非營利組織的不斷發展是當前亟待解決的問題。當前我們要做好三方面的工作：一是盡快提高我國體育非營利組織的數量，增強其獨立性。我們應盡快解決我國體育非營利組織登記制度過于嚴格、限制過多的問題，對于一些農村地區和社會體育開展較差，暫時沒有條件大范圍發展體育非營利組織的地區，我們可以借助文化團體，使體育非營利組織先成為文化團體的一部分，待發展到一定的階段后再從文化團體中獨立出來，通過多種方式，快速提高我國體育非營利組織的數量。另外，我們要以體育管理體制改革為契機，逐步割斷政府與體育非營利組織的聯系，使其具有獨立的法人資格，成為獨立性的中介組織，在政府購買公共體育服務中具有更強的自主性和靈活性。二是不斷豐富體育非營利組織的融資渠道。體育非營利組織要參與政府購買公共體育服務，必須保證自身具有一定的經濟實力，我們目前最為可行的方法是政府和社會共同合作，建立專項基金，對一些能夠在政府購買公共體育服務時發揮較大作用或有較大潛力的體育非營利組織進行重點資助，不斷提高其承接能力。三是要借鑒發達國家經驗，給予體育非營利組織公益法人或者特定公益法人的地位，可以不再需要經過復雜的手續就能自動享受到稅收減免等優惠政府。四是根據政府購買公共體育服務的需要，當前應盡快完善體育非營利組織的法人治理結構，不斷完善與市場相適應的監管機制、決策機制、評估機制，不斷提高我國體育非營利組織的服務能力和運營能力。

3.4 以強化政策制定與政府宣傳為導向，不斷促進公共體育服務市場的發展

一方面我們要加大宣傳力度，積極通過網絡、電視等新聞媒體宣傳政府購買公共體育服務的重大意義，不斷提高政府、社會、市場及普通民眾對政府購買公共體育服務的關注度，同時要制定專門的政策法規，引導公共體育服務市場的不斷發展。從日本等發達國家的實踐中可以發現，單純依靠《政府采購法》等普適性的法規，很難照顧到公共體育服務的特殊性，尤其是對于一些軟服務類的公共體育服務，所以我們當前應積極通過《體育法》等專門性法規修改、制定，對于政府購買公共體育服務的主體要求、招投標制度、監管方式、職責分工等問題進行明確規定，尤其是要通過一些強制性的規定，保證公共體育服務供給平等地面向市場、面向社會開放。另外，為了促進市場、社會組織和體育非營利組織參與政府購買公共體育服務發展的積極性，我們要盡快制定出科學合理的稅收優惠政策，根據公共體育服務的市場發展情況，政府購買中的定價情況等來確定稅收減免的幅度和范圍，不斷推進我國政府購買公共體育服務向縱深發展。

4 結語

總之，政府購買公共體育服務牽涉到我國社會、經濟、政治的方方面面，要促進政府購買公共體育服務的不斷發展，應以建設服務型政府為契機，以制度建設為重點，盡快促進我國政府購買公共體育服務的規范化、科學化；以體育管理體制改革為突破口，穩步擴大購買的范圍和方式；以培育體育非營利組織為依托，不斷促進承接主體的成熟和發展；以強化政府宣傳與政策制定為導向，不斷公共體育服務市場的發展。也只有這樣，才能促進我國政府購買公共體育服務穩定、持續、和諧發展。

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