論規制性檔案行政指導

李玉華

摘??要：論述了規制性檔案行政指導的概念、適用范圍、容易出現的偏差以及對規制性檔案行政指導的規范措施。

關鍵詞：檔案行政指導;規制性;行政指導

隨著依法治檔、依法行政的深入，檔案行政指導作為一種新型的依法行政管理方式，以其靈活性、應變性、適應性等優勢正逐漸成為檔案依法行政管理不可或缺的方法。但是，對于檔案行政指導的理論研究卻顯得相對滯后，本文僅對規制性檔案行政指導作一些有益的探討。

1??規制性檔案行政指導概述

所謂規制性行政指導，就是“行政機關為了維護和增進公益，預防危害公益的現象發生，對違反公共利益的行為加以規范和制約的行政指導”。[1]對于規制性檔案行政指導來說，就是指檔案行政管理機關為了維護和增進公共利益，對妨礙社會檔案秩序、危害公共檔案利益的行為加以預防、規范、制約的檔案行政指導。主要適用于需要預防當事人可能出現的妨害檔案行政管理秩序的違法行為。

盡管規制性檔案行政指導這種靈活有效的行政指導方式，對于發揮其軟法的預防和抑制功能，有效地提高檔案行政執法和監管效果，有著積極的作用，但是，規制性檔案行政指導，很容易與行政命令、行政強制等檔案行政執法行為的界限相混淆。在具體的檔案行政管理實踐工作中，也有一些應該澄清和指出的誤區，如果不能界定規制性檔案行政指導的適用范圍邊界，并采取一定的規范規避措施，那么，將會影響檔案行政管理部門在社會上的認可度和公信力，而且也不利于建立檔案法制權威和有效的監管制度。因此，研究規制性檔案行政指導的范圍，規范和完善規制性檔案行政指導，以期更好地發揮規制性檔案行政指導的優勢和作用，就顯得尤為重要。

2??規制性檔案行政指導的適用范圍

規制性檔案行政指導的適用范圍是指檔案行政管理機關依照法律、法規賦予的權限，以行政指導的方式對妨礙社會檔案秩序、危害公共檔案利益的行為加以規范和制約的范疇和界限。筆者認為，目前規制性檔案行政指導可以適用于以下幾個范圍：

2.1??法律、法規空白領域。現行的檔案法律、法規不完善，而且檔案工作領域在不斷地擴大，使得在許多方面還處于“真空地帶”，檔案行政管理機關可以根據法律的原則和精神，以規制性檔案行政指導的方式主動加以規范和制約。例如，隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和發展，出現了大量的非公有制企業，但對非公有制企業檔案事務的管理，在檔案法律中幾乎是“空白”。針對檔案法律法規制定滯后的現狀，可以出臺規范性文件進行指導。北京市檔案局在這方面就作了有益的嘗試。“北京市檔案局采用的是與北京市工商業聯合會聯合印發《北京市非公有制企業檔案管理指南》的方式，之所以采用‘指南這樣的詞匯，體現了自主建檔、堅守商業秘密、無償指導、建檔標準不搞一刀切等原則，得到了非公有制企業的普遍認同，并取得了很好的行政目的。”[2]從其形式上看，“指南”雖然不具有對檔案行政相對人的強制力和拘束力，但可以起到一定規則的作用。

2.2??有禁則無罰則領域。在現行的檔案法律、法規規范中，有不少只有禁則而無強制處罰的條款。檔案行政管理機關可以運用檔案行政指導的功能，規范檔案行政相對人的行為。如《檔案法》第十條明確規定：“國家規定不得歸檔的材料，禁止擅自歸檔。”而檔案行政相對人卻不需要為此承擔法律責任。對此，檔案行政管理機關應主動調查清楚，建議檔案行政相對人改正，從而制止擅自歸檔的行為。

2.3??有義務無強制領域。現行的檔案法律、法規中有不少條款僅對檔案行政相對人應當作為的作了義務性規范，但沒有對其不作為作強制性規范。如《檔案法》第十三條規定：“機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構，應當建立科學的管理制度，便于對檔案的利用;配置必要的設施，確保檔案的安全;采用先進技術，實現檔案管理的現代化。”但是，機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構不認真履行這些義務的，目前并沒有強制其履行的處罰依據。檔案行政管理機關可以采用勸告、建議、警告等檔案行政指導方法，引導機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構履行法律的規定作為這些義務。

2.4??預防和抑制領域。在現實的生活中，由于存在著社會檔案意識普遍淡薄的現象，所以，往往有一些不重視檔案工作和危害檔案的傾向，而當這種檔案違法行為尚處于醞釀和萌芽狀態或初現跡象時，檔案行政管理機關及時主動和善意地通過耐心勸告以阻止檔案行政相對人做好檔案工作保護檔案的安全，則可以對可能發生的危害檔案安全的行為起到防患于未然的預防作用。

3??規制性檔案行政指導容易出現的偏差

從某個角度看，規制性檔案行政指導有時候的確可以與傳統的檔案行政執法行為一樣，起到規制檔案違法行為的效果，而且又具有柔性、融洽的優點。這樣，如果不能正確理解和運用好規制性檔案行政指導，就很容易使其出現偏差。

3.1??變相成為強制。從理論上講，檔案行政指導是一種非強制性的行為，而在實踐中并不都具有服從的任意性。對于助成性檔案行政指導，檔案行政相對人是否服從，一般是任意的。但對于規制性檔案行政指導，實際上往往由不得檔案行政相對人任意選擇。“特別突出的是一些檔案行政指導行為及其保障措施在實踐中往往被操作成了指令（命令）行為和強制措施，侵害了被指導者的行為選擇權與合法利益，致使出現被指導者‘盼望檔案行政指導又害怕檔案行政指導的現象。”[3]從而將規制性檔案行政指導變相成為檔案行政強制。

3.2??替代行政執法。有些地方檔案行政管理機關的工作人員，檔案行政指導意識和概念不清，錯誤地把規制性檔案行政指導理解或等同于一般性檔案行政執法，“混淆檔案行政執法監督與檔案行政指導的關系。在實施檔案行政指導過程中，以檔案行政指導替代其檔案行政執法職能和行為”，?[4]這樣做的后果是，一是使規制性檔案行政指導異化變質，失去其應有的作用和功能;二是使檔案行政執法失去其權威性。

3.3??超越職權行使。雖然檔案行政指導不需直接依照檔案法律法規等的具體內容規定而為之，但其必須在檔案行政管理機關主管的檔案事務或法定的職權范圍內行使。有的檔案行政管理部門對自身的職責或主管的檔案事務范圍把握不準，或出于其他因素，在未基于法律法規的一般授權的情況下，超越職責范圍，實施規制性檔案行政指導。而這些超越其職權范圍的規制性檔案行政指導都是無效的，同時也是一種違法行政。尤其是帶有規制檔案行政相對人權利和義務性質的規制性檔案行政指導，更易由此引起法律后果并應承擔相應的責任。

4??規制性檔案行政指導的規范

4.1??遵循合法自愿原則。其一，規制性檔案行政指導的適用范圍要合法。雖然多數規制性檔案行政指導缺乏具體的法律依據，但是這并不表明檔案行政管理機關可以隨意實施沒有法律依據的檔案行政指導。它只能在法律允許的范圍內適用，不應違反法律的規定和法律精神與原則。其二，盡管檔案行政指導不是檔案行政執法行為，但它與檔案行政主體管理職責之間的法律關系依然存在。即檔案行政指導是檔案行政主體基于職責實施的，正是這種法律關系將檔案行政指導限定在檔案行政主體的職責范圍之內，它是實施檔案行政指導的合法性基礎。任何超越職權作出的檔案行政指導都應在法律上加以否定。其三，以自愿合作為前提。檔案行政執法中雙方當事人地位不平等，檔案行政相對人往往處于弱勢地位。但是，在實施規制性檔案行政指導中，雙方當事人地位則是平等的，必須尊重檔案行政相對人的意愿，避免規制性檔案行政指導變相成為檔案行政強制。

4.2??明確具體操作程序。實施規制性檔案行政指導應遵循如下程序：1.啟動。規制性檔案行政指導一般由檔案行政管理機關主動啟動，也可以依當事人提出申請啟動。檔案行政管理機關必須進行充分的調查，掌握檔案行政相對人的有關情況，并將事實記錄在案作為是否屬于規制性檔案行政指導范圍的判斷依據。2.告知。檔案行政管理機關應當明確告知檔案行政相對人實施規制性檔案行政指導的依據、目的、內容及其承辦的工作人員，告知應以書面形式，最好由上級檔案行政管理機關指定統一格式，這樣有助于檔案行政相對人全面了解檔案行政管理機關的指導行為。3.反饋。要求檔案行政相對人對檔案行政管理機關的指導行為提出反饋意見。表示是否接受及采取的對應舉措，有助于檔案行政管理機關判斷是否作進一步的指導。

4.3??建立完善監督制度。其一，建立檔案行政管理評議制度。檔案行政管理機關應將檔案行政管理工作的具體內容和要求向社會公示，接受公眾的監督，在此基礎上建立起檔案行政管理工作評議系統，以此促進檔案行政管理機關及其工作人員依法實施檔案行政指導。其二，建立檔案行政指導審查制度。即對涉及檔案行政相對人權益有重大影響的規制性檔案行政指導事項，要進行合法性的事前審查，具體審查內容為適用范圍是否合法，是否具有職權上的依據，檔案行政相對人是否自愿合作，主要目的是防止公權的任意處分。防止將檔案行政指導措施當成強制性措施，從而侵犯監管對象的合法權益，造成了違法行政。其三，建立檔案行政指導評估制度。對已經實施的規制性檔案行政指導由相應的機構進行事后評判，評估內容為規制性檔案行政指導的運作是否規范，以及質量、效果、影響，主要目的是及時糾偏和改進規制性檔案行政指導的依法實施。

*本文為河南省檔案局科技項目《檔案行政指導理論與實踐研究》的階段性成果，項目批準號為：2014-R-14。

參考文獻：

[1]莫于川著.行政指導要論：以行政指導法治化為中心[M].北京：人民法院出版社，2002：39.

[2][3]金梅.行政指導應用于檔案行政管理初探[J].北京檔案，2006（3）：32～33.

[4]袁光.加強檔案行政指導規范的思考[J].中國檔案，2008（5）：16～17.

（作者單位：濮陽市檔案局??來稿日期：2015-04-17）