檔案行政執法中存在的突出問題及對策

檔案行政執法中存在的突出問題及對策

——結合信陽市檔案局執法實踐進行探討

李軍

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》吹響了依法治國的“集結號”。依法治檔是依法治國的具體體現，也是檔案事業發展的關鍵所在，全面推進依法治檔成為必然。可是，我們的現狀不容樂觀，存在著諸如法制觀念淡薄、執法力度不夠、人員素質偏低等問題。針對這些問題，應該采取什么措施，筆者結合信陽市檔案局的執法實踐進行初步探討。

1??檔案行政執法中存在的突出問題

1.1??檔案法制觀念淡薄。近年來，隨著各地黨委政府重視程度的不斷提高、館舍條件的大幅改善、管理力度的逐步加大、信息化建設的步伐加快、檔案服務的全面開展，檔案事業取得了較快發展，檔案工作的社會地位逐步提高。但是，有的地方依然存在著“說起來重要，干起來次要，忙起來不要”的奇怪現象，特別是人們的檔案法制觀念比較淡薄，檔案違法違紀現象隨處可見。譬如，2013年之前，信陽市絕大多數行政單位10年之久未向檔案部門移交過檔案，而多數人根本意識不到這是嚴重的違法現象;2014年6月，筆者曾針對社會公眾做過一個調查，在“是否知道《檔案法》”的問題上，統計結果顯示，知道《檔案法》的人不足四成，更不要說依法從事了，可見檔案法制觀念多么淡薄。即使在檔案部門內部，同樣存在著法制觀念、法的意識不夠強的問題，具體表現在法制機構不健全、檔案行政執法不正規等方面。信陽市共有10個檔案行政管理部門，其中4?個沒有設立法規科（股），即使有法規科，也大多有名無實，要么人員配備不整，無法正常開展法制工作，要么是其他工作的預備隊，哪里需要往哪補。據統計，信陽全市持有“執法證”的45?人（其中信陽市檔案局13人），基層持證人員偏少，隊伍力量比較薄弱。具體到檔案行政執法，不少單位基本沒有具體計劃、沒有硬性指標，似乎檔案行政執法執與不執、執多執少都無所謂，思想上對依法治檔根本就不重視、不上緊、不到位。

1.2???檔案執法缺乏力度。這方面的具體情況，一是頻度不夠。檔案行政執法的最高目標是常態化，而現實工作中，距離這個目標相差甚遠。假設一個縣檔案局每年開展一次檔案行政執法，一次檢查50個左右的行政單位，一個縣（區）有將近200個行政單位，那么，要想對一個縣（區）的每個行政單位進行一次檔案行政執法，至少要3年時間。如果檔案局做不到每年開展一次檔案行政執法、每次不少于50個左右的單位的話，那檔案行政執法間隔時間會更長。事實上，現實情況可能比這還要差。二是從嚴不夠。目前，開展檔案行政執法的方式不外乎兩種，即聯合執法、單獨執法。所謂“聯合執法”，就是檔案行政管理部門會同當地人大、法制辦等開展的檔案行政執法，嚴格講，這種形式不能叫“執法”，只能叫“檢查”，因為不管是人大的，還是法制辦的，他們都沒有“執法證”，而沒有“執法證”是不能進行行政執法的。可是，就目前情況看，大多數檔案行政管理部門熱衷于這種形式，而且似乎也很有效;所謂“單獨執法”，就是檔案行政管理部門自己開展檔案行政執法，這才真正叫“執法”！可是不管哪種方式，檔案行政執法表面上轟轟烈烈，實際上不實不嚴。執法常常流于形式，不外乎聽聽領導匯報、室內走走瞧瞧，這種走馬觀花式的執法，往往是“霧里看花”，別說是發現不了違法問題，即便發現了也很難給予懲處，頂多是下發個“整改通知書”，根本達不到檔案行政執法的目的和意義。多年來，整個信陽市沒有查處一起檔案違法違紀案件，難道真是沒有檔案違法違紀現象嗎？事實肯定不是這樣，只是沒有發現，或者發現了沒有查處而已。

1.3??執法人員素質偏低。從信陽市的情況看，大多數檔案執法人員，特別是基層縣（區）這一級的行政執法人員，無論是所學專業，還是知識素養，抑或是執法能力、水平，參差不齊，真正素質高、能力強的檔案行政執法人員，屈指可數。由于受到編制、體制等因素的影響，基層檔案行政管理部門股室設置偏少、在崗人員缺編的現象比較嚴重，所以，經常出現一個科室兼顧好幾項工作的現象，比如，有的單位檔案行政執法的職責因為沒有法規科（股），只好歸并在業務科或者辦公室。于是，就會出現這樣的情況：檔案行政執法人員常常拿“業務規范”當做“法律條款”進行檔案行政執法。到底是在進行“業務指導”還是“檔案執法”，使人“丈二和尚摸不著頭腦”！雖然檔案執法者必須熟悉業務規范，但“業務規范”≠“法律條款”，“業務指導”≠“檔案執法”，二者有著本質區別。更重要的是，檔案行政執法人員存在著不敢執法、不愿執法、不會執法，有的還存在徇私執法的問題。“不敢執法”緣于檔案部門弱勢，執法人員缺乏自信，不敢碰硬;“不愿執法”則是很多時候即使發現了違法違紀問題，要么是查處不了，要么是《檔案法》缺乏剛性，查處了也是不疼不癢，不了了之;“不會執法”的問題，有的是執法程序不正確，有的是執法文書不會寫，有的是遇到難題處理不了，不一而足;“徇私執法”就是執法人員不能硬起手腕，做到該怎么處罰就怎么處罰，人情大于法理，往往是大事化小，小事化了，很多時候最多是下發“整改通知書”完事。

2??解決問題的主要對策

2.1??加大宣傳力度?增強法制意識。普法宣傳是增強檔案法制意識的主要手段。而我們現在的普法宣傳，明顯存在著短板，具體表現為“三多三少”。所謂“三多三少”，一是對內宣傳多對外宣傳少。檔案系統內部對《檔案法》等法律法規的宣傳較多，效果較好，而對社會大眾的宣傳太少，民眾的檔案法制意識不高，不利于檔案工作開展。二是節點宣傳多平時宣傳少。在對社會民眾進行檔案普法宣傳時，往往集中在“法制紀念日”或“國際檔案日”有限的幾個時間節點，一過節點就銷聲匿跡，聽不到“音”，也見不到“字”。三是利用內部平臺宣傳多利用社會媒體宣傳少。宣傳時大多利用檔案系統內部的網絡、報刊作為平臺，輔以展覽、掛圖等，而社會媒體——報紙、電視等則少有宣傳檔案工作的，形不成“花開內外香”的效果。鑒于此，檔案宣傳工作必須徹底改變這種不利局面，形成“大宣傳”格局，努力實現“三個轉變”：在范圍上，轉變成內部抓重點、社會抓普遍;在時間上，轉變成節點有特色、平時有活動;在方式上，轉變成內部平臺主打、社會媒體烘托。當然，理論宣傳還要與執法實踐緊密結合才能更好地發揮作用。

2.2??建立健全機制?切實規范執法。建立健全各種有效機制，是規范執法的關鍵。一要建立統一的組織管理機制。黨委、政府要成立“檔案管理工作委員會”，檔案行政管理部門要成立“檔案行政執法監督檢查領導小組”，對檔案行政執法施行統一領導、嚴格監督、科學指導。二要建立全面完備的工作機制。檔案行政執法是一項政策性、原則性較強的工作，而且涉及面廣、牽涉單位多。所以，務必嚴謹認真，做到有頭有尾。實施執法之前一定要有計劃、有方案;過程中遇到問題要及時請示、匯報，形成科學處理意見;執法結束后要進行總結、通報，并注意整理歸檔。三要建立執法問責機制。要嚴格落實檔案執法責任制，執法人員要保持高度責任意識和職能意識，誰執法誰負責，誰負責誰擔責，出了問題板子要打到具體人身上，確保檔案執法合理、適當、規范、高效。

2.3??加強隊伍建設?提高執法水平。加強隊伍建設，首先要配齊配強人員。根據實際工作需要，一個縣級檔案行政管理部門至少要有1人持有“檔案行政監督證”、3人持有“檔案行政執法證”，這樣才能保證正常工作開展。以這個標準衡量，目前，信陽市多數基層檔案行政管理部門執法隊伍需要補充新鮮血液。其次要提高業務水平。可通過組織培訓、崗位練兵、參觀交流等多種途徑，在提高法律法規理論水平的同時，增強實際工作能力，努力使每個檔案執法者都成為一名會執法、能執法、善執法的執法能手。最后要加強執法保障。要切實在人、財、物等方面給予檔案行政執法積極支持，解決必要的辦案經費，配備必需的辦公設備，以及交通、通訊等工具，使檔案執法工作信息靈、行動快、效率高。

2.4??加大執法力度?實現常態執法。加大執法力度，要求檔案執法一要嚴、二要多。“嚴”主要是指程序嚴、查處嚴，通過嚴格規范執法，發現問題不講情面、堅決查處。信陽市檔案行政管理部門多年來之所以沒有查處檔案違法案例，關鍵就是“嚴”得不夠。“多”主要是指增加頻率、擴大覆蓋面，檔案行政執法最高目標是實現執法常態化，就目前實際情況，實現常態化還不現實，但我們要積極向常態化過渡，在“多”字上下功夫。信陽市近年來的檔案執法狀況，特別是基層的情況，尤其不容樂觀，有的縣多年不開展檔案行政執法工作，這種現象必須改變。

（作者單位：信陽市檔案局??來稿日期：2015-04-18）