國際比較視野下的慈善組織監管機制研究

潘 旦 徐永祥

（1.華東理工大學 社會與公共管理學院，上海 200237；2.溫州大學 馬克思主義學院，浙江溫州 300325）

一、引言

20世紀70年代，“第三部門”在全球范圍內興起，引起了國際學術界的高度重視。九十年代，作為第三部門重要內容的慈善類社會組織也在我國出現并迅猛發展。1993年1月8日，吉林省慈善總會在長春市成立，這是大陸第一家以慈善會命名的社會團體。1994年4月12日，中華慈善總會在北京誕生了，這是新中國成立以來第一個全國性民間慈善組織。①鄭功成：《中華慈善事業》，廣東經濟出版社1999年版，第217頁。對于慈善組織在全球范圍內的蓬勃發展，主持過一項覆蓋40多個國家的慈善組織國際比較研究項目的美國學者薩拉蒙認為：“我們正置身于一場全球性的‘社團革命’之中，歷史將證明這場革命對20世紀后期世界的重要性絲毫不亞于民族國家的興起對于19世紀后期的世界的重要性”。②何增科：《公民社會與第三部門》，社會科學文獻出版社2000年版，第243頁。

進入2l世紀以后，我國各種慈善組織在慈善捐助、社會救濟、公共服務等各項公益事業發展中發揮著特定的重要作用。但與此同時，對慈善組織的有效監督也成為一個重要問題。不斷出現在公眾視野里的慈善丑聞嚴重傷害了慈善組織的公信力，影響了公眾的慈善意愿。眾所周知，公信力是慈善組織生存的第一要件，現階段的中國的慈善組織面臨重塑公信力的嚴峻形勢。因此，本文將在分析我國慈善組織監管機制現有問題的基礎上，借鑒其他國家慈善組織的監管制度，進而探討構建我國慈善組織監管的有效路徑，從而推動我國慈善事業的可持續發展。

二、我國慈善組織監管機制的基本設計

我國自古以來就有慈善救濟活動，如濟貧賑災、施醫給藥、育嬰恤老和助學助喪等等形式。1949年新中國成立以來，慈善事業是由政府主管，資金主要來自政府財政，直到70年代末，我國政治、經濟、社會體制的改革為慈善組織的發展提供了一定成長空間，一些慈善組織相繼成立，如1981年中國兒童基金會成立，1985年愛德基金會成立，隨后各類慈善組織都相繼成立。截至到2011年底，全國各級慈善組織達1782個，全國的慈善捐贈額達到845億元①孟志強、彭建梅、劉佑平：《2011年度中國慈善捐助報告》，中國社會出版社2012年版，第3頁。，慈善事業呈現蓬勃發展之勢。在慈善監管方面，我國慈善監管機制的基本設計是以政府監管為主，政府依靠立法、制度兩種方式監管慈善組織的組織行為。

（一）立法監管

立法監管是指我國為促進慈善事業發展而頒布的一些與慈善組織相關的法律法規，目前與慈善組織相關的法律法規體系大體上可分為五個層次：即憲法、法律、行政法規、部門規章以及地方性法規，詳見表1。

回顧我國現有慈善監管法律體系，不難發現我國法律對慈善行為的引導能力稍顯不足，具體表現在以下幾方面。

表1 與慈善事業相關的法律法規

1.缺乏專門性法規，導致立法層次低

綜觀我國與慈善組織相關的法律法規，可發現我國缺少一部專門性慈善法。政府部門對慈善組織的內部管理、慈善資金的募集運作、志愿行為的引導條文均散見于各個子法和條例中。由于缺乏權威、全面的專門法指引，我國慈善組織近年來不斷發生丑聞事件。此類現實案例舉不勝舉，1998年中華體育基金會丟失了2000萬元資金①沈亞平、陸明遠：《公益與效率：中國非營利組織的目標體系研究》，http://www.chinanpo.gov.cn/，2006-7-3/2011-10-02。，2004年中國科學技術發展基金會會計貪污300萬元，2011年溫州紅十字會出納挪用公款126萬元等等。這些丑聞事件使慈善組織公信力不斷下降，嚴重影響了國人對慈善事業的參與熱情。因此，我國應盡快制定出臺一部規范慈善事業發展的全國性法規。

2.免稅設計不合理，降低捐贈積極性

慈善捐贈減免稅政策是鼓勵個體和組織慈善行為及促進慈善事業發展的一項重要政策。但就目前我國免稅政策而言，設計的條款有諸多不合理之處。我國的慈善事業稅收設計有兩個方面，第一方面是慈善組織自身收益的免稅，第二方面是慈善捐贈稅前抵扣資格。這兩者存在隸屬關系，只有慈善組織被認定具有免稅資格，向其捐贈才能具有稅前抵扣資格。依據我國企業及個人所得稅實施條例，企業公益性捐贈僅指向已經依法登記的公益性社會團體或是縣級以上人民政府進行捐贈活動。個人公益性捐贈是指個人將其個人財物通過我國境內的合法注冊的社會團體、國家機關向社會公益事業、遭受自然災害地區的捐贈。根據上述兩個實施條例，不管是企業還是個體都只有向合法注冊的慈善組織進行捐贈才能獲得免稅資格。但由于我國慈善組織注冊的門檻較高，導致大量的草根慈善組織無法獲取合法身份，這也就注定了其不能享受免稅待遇，僅有少數有官方背景的慈善組織享有免稅待遇，這就意味著企業和個體要享有稅前抵扣資格就只能向少數官方背景的慈善組織進行捐贈，這顯然有失公允，并影響慈善組織的公平發展。此外，企業或個體實行捐贈后，捐贈者辦理公益捐贈稅前扣除的申請期限、申請材料、審核期限等規定尚不明確，同時，我國現行免稅制度設計中缺少公益性捐贈超出扣除限額后結轉的條例，這就使得捐贈者必須將大額資金分年捐贈，影響了捐贈額度。上述免稅制度設計的不合理性使得公益捐贈免稅難的情況越來越凸顯，影響了社會捐贈意愿及我國慈善資源分配，并最終導致慈善事業發展不充分。

與美國做一比較，可發現我國的慈善捐贈額度占GDP的比例較低，人均捐贈額度也較低，這里除了經濟發展水平、社會文化背景等因素外，不合理的捐贈制度設計也是影響國人慈善捐贈的主要因素之一，詳見表2、3。

表2 美國慈善事業捐贈情況（2007-2011）

表3 中國慈善事業捐款情況（2007-2011）

3、成立條件較苛刻，過程監督遭忽視

我國慈善組織準入制度的主要依據是1999年《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《社會團體登記管理條例》及2004年《基金會管理條例》等三個行政法規。依據三個條例，慈善組織獲取合法身份極其困難。首先，依據上述法規，慈善組織要依法注冊，必須要有業務主管單位。業務主管單位指國務院有關部門或縣級以上人民政府的有關部門，或者是它們授權的組織。這一規定使眾多草根慈善組織無法獲取合法身份，因為沒有一定的利益關系，政府部門基本上不愿意做業務主管單位，這也就是為什么中國合法慈善組織多數為官方或半官方背景的主要原因。其次，基金會啟動資金太高。根據基金會管理條例第三章第八條規定，全國性公募基金會的啟動資金不得低于800萬元人民幣，地方性公募基金會的啟動資金不得低于400萬元人民幣，非公募基金會的初始基金不低于200萬元人民幣，原始基金必須是到賬貨幣資金。較多的啟動資金要求使得很多民間基金會因原始資金不足而無法得到注冊登記。再次，設立條件中存有壟斷性條款。《社會團體登記管理條例》第二章第十三條規定，在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的社會團體，登記管理機關不予批準籌備，此條款實質上抑制了慈善團體的良性競爭，也明顯有失公平。

與成立條件的苛刻相比較，注冊后的慈善組織所受的過程監督類條款卻相對較少。首先，信息公開制度的條款設計太籠統，沒有細化規定。上述三個條例中都規定了慈善組織應當公開財務信息，但是條例卻未明確公開的項目及操作流程。事實上，我國當前慈善組織所公開的信息大部分未經監管部門核實，不具備權威性和可信度。其次，內部監管制度機制不健全。三個條例中都對慈善組織的管理制度做出要求，包括民主的管理制度、執行機構的產生程序、資產管理和使用的原則等，但這些管理制度的具體內容最終都是由慈善組織自行確立。而實質上很多慈善組織在自律管理方面缺乏嚴謹的制度設計，出現了眾多“志愿失靈”現象，如捐贈資金被挪用、物品被轉賣、閑置等。2003年云南大姚地震發生后，社會各界向云南省捐贈的抗震救災款物折合人民幣高達3.6億多元，可審計署2005年發布的第一號審計結果公告顯示，云南省、州（市）、縣部分財政、民政、建設、教育、衛生等部門及鄉鎮政府存在擠占挪用救災資金問題，共擠占挪用救災資金4111萬元，擠占挪用資金比例高達11.42%，令人震驚。①張曉松：《云南省大姚地震救災資金被擠占挪用4111萬元》，http://finance.sina.com.cn/g/20050510/11331574658.shtml，2005-05-10/2011-10-02。缺乏后續監管的制度設計引發了人們對慈善資金、物品的最終用途的質疑，導致許多人因質疑而對慈善失去熱情。

（二）制度監管

我國對慈善組織的監管制度主要有年檢制度、重大活動報告制度、信息公開制度和財產管理制度等，出臺上述制度是為了加強對慈善組織組織行為的監督，引導慈善組織健康發展。監管制度主要由登記管理機關和業務主管機關共同實施，但實踐證明，上述制度監管實際效果甚微。

首先，年檢制度流于形式，對于慈善組織的年檢方式主要是書面材料檢查，慈善組織填寫《年度工作報告書》和《財務審計報告書》到登記管理機關參加年檢。在雙重管理體制下，登記管理機關平時并未參加慈善組織的業務管理，僅憑書面材料，登記管理部門根本無法對工作報告中所列項目及財務信息的真實性加以驗證。其次，重大活動報告制度沒有明確重大活動所指對象、報告程序范圍、時限等關鍵性問題。再次，信息公開制度的法律規范大多屬于原則性規定，因實際操作性不強而無法成為有效的監督制度。當前信息公開監管方面存在三大缺失，其一，公開內容不明確。慈善組織的基本信息、活動信息、財務信息，哪些是必須公開的，哪些享有豁免權，至今也無明確界定，從而產生了灰色空間。根據民政部主管的中民慈善捐助信息中心發布的《全國性慈善組織信息披露監測報告》（2009），其所監測的82家全國性社會組織的信息披露均不夠公開透徹，部分僅公布捐贈來源，不公示捐贈實際支出或轉移。②吳鵬、王卡拉、藍筠：《民政部醞釀出臺慈善信息公開辦法》，《新京報》2009年8月14日。其二，公開方式不完善。信息公開應當有主動與被動兩類，被動公開的申請人范圍過于狹窄，現有規定只允許捐贈人、受益人等利益相關者向慈善組織申請信息公開，而沒有賦予社會大眾的監督權力，這就無法體現透明慈善的精神。其三，追責制度不嚴厲。慈善組織如無法做到全面、真實、及時地公開組織重要信息，應當承擔相應的責任，接受相應懲罰，但目前信息監管在信息追責制度設計方面存在空白點。

依據上述分析可見，不管是法律監管還是制度監管，我國慈善組織的監管制度體現的是“強政府弱社會”的特性。這一監管機制造成了我國慈善組織的畸形發展，大部分發育成熟、具有影響力的慈善組織均為政府直接或者間接創辦和管理，進而發展為準政府類的組織。而大量具有民間血統的草根慈善組織卻處在無合法身份、難獲取資源的艱難處境之中，形成了“強政府弱社會”的慈善事業發展局面。政府在慈善領域的角色越位和缺位現象直接影響了慈善組織的社會公信力，傷害公眾對慈善類社會組織的認同度，于是出現了暴力慈善的陳光標現象。

三、國外慈善組織監管機制的實踐及啟示

慈善組織的充分發育和有效監管是完善中國社會保障體系的重要環節，認識和借鑒別國的監管經驗能幫助我國構建更為合理、有效的監管機制，提升慈善組織的公信力。英、美和加拿大等西方國家慈善事業發育較早，監管體系相對完善，而新加坡和中國同處東方慈善文化背景下，監管體系可能更具可借鑒性，下文將就四國的監管機制進行比較分析。

（一）美國：全方位監管機制

美國對慈善組織的監督機制是內外結合的全方位監管，內部監管主要為組織內部治理，包括組織章程規定的機構宗旨、董事會選舉、部門設置、工作程序等。外部監管分為三個層次，政府監管、行業監管和社會監管，三個層次監督的內容各不相同。

政府監管分為聯邦和州兩個層次，主要涉及稅收控制和法律監督。美國的慈善組織每年通過990表和990-PF表兩張報表向政府稅務部門說明組織的財務和活動狀況。990表是一種指標化的評估或測量工具，該表包含了組織資產、員工報酬、收支記錄、前5名金額最高的合同名單以及與所有董事會成員相關的金融交易記錄。行業監管是美國慈善機構自愿聯合的產物，例如美國基金會聯合會、美國獨立部門、美國全國慈善機構董事會中心、美國慈善信息局等機構均承擔了行業監督的職能。美國基金會聯合會是一個由2100多個基金會和資助公司聯合而成的會員組織，獨立部門則是由600多個基金會、慈善服務機構、民間研究機構、信息公司等聯合組成的，這些行業組織的主要功能為信息溝通和評估，增進組織的公開性和透明度，以保證慈善組織健康發展。社會監管主要來自于第三方評估機構及新聞媒體。第三方評估機構屬于非營利組織，為了保證評估的公正性，它們不接受被評估機構的經費，而是通過向公眾募集資金來進行評估。慈善導航作為美國最大一家慈善評估機構，每年從機構規模、資金額、公眾評價、捐贈額度、首席CEO報酬等角度對各類慈善組織進行評估，評估等級由高到低分為四星到無星。公眾可以依據評級情況，判斷機構資質，決定是否對其進行捐贈。大眾傳媒則能與普通大眾互動實現社會公眾的問責訴求，大眾傳媒容易引發相關司法聽證或社會調查，有助于強化慈善組織的行為準則。美國正是依靠一套可靠、有效的內外結合的監督機制，使得慈善事業成為“玻璃口袋”里的公益事業。①高鑒國：《美國慈善捐贈的外部監督機制對中國的啟示》，《探索與爭鳴》2010年第7期，第69頁。

（二）英國：法制監管機制

1601年，英國政府頒布了世界上第一個有關慈善組織的法規《慈善用途法》，它的出臺確立了政府對慈善類社會組織的管理權。隨后，英國在慈善事業監管方面又陸續出臺了多部法律，包括《休養慈善組織法》、《慈善信托法》、《慈善受托人社團法》、《永久營業和慈善促進法》、《慈善法》（英國政府于1987、1993、2006年對該法進行了修訂）及《慈善和信托投資法（蘇格蘭）》，這一系列法律制度的頒布和實施構建了英國對慈善社會組織的法律監管制度。英國慈善組織的監管工作主要由慈善委員會負責，而該政府組織的監管內容以法律條文的形式予以規定，這些法律制度主要涉及兩方面的監管，第一為慈善組織的注冊監管，英國《慈善法》明確規定由慈善委員會負責慈善組織的注冊管理，對慈善組織的性質、計劃及人員進行審查。第二是慈善組織的運作監管，涉及慈善組織信息的公開與財務會計制度的監管，財務會計制度的監管尤其嚴格，如2006年《慈善法》對慈善組織的會計做出了嚴格要求，即所有慈善組織都要將自己的財務賬目保存7年時間，以備慈善委員會隨時檢查。①劉坤英：《國外慈善法律制度對我國慈善立法的啟示》，《社團管理研究》2011年第2期，第56-59頁。

（三）加拿大：信息監管機制

加拿大慈善組織的監管主要由加拿大國稅局（Canada Revenue Agency，CRA）負責，該部門數十年來一直按照所得稅法案（Income Tax Act，ITA）的規定為慈善組織提供一系列的注冊服務、注銷和監管工作，由于部門人員、時間的限制，對所有的慈善組織時刻進行全面的監控是不可能的，于是他們充分借用了公眾的力量。CRA為公眾提供了一些工具，使公眾可以隨時調查他們想要資助的慈善組織。CRA提供的主要工具是T3010匯報表，這是所有注冊慈善組織向國稅局遞交的年度信息匯報表。通過填報T3010表，慈善組織必須證明它至少有多少開支是直接用在了自己的慈善項目上或捐贈給了合格的執行者。自從2002年12月起，T3010表的信息可以在加拿大慈善董事會的網站上輕松地在線獲取。通過年度信息匯報表的信息，公眾可以獲取一個已注冊慈善組織在國內外開展的活動的信息，以及對一個慈善組織當年財務信息的詳細分析。公眾對一個慈善組織不滿意時可以向國稅局投訴，國稅局負責審查，一旦查實，將視情況予以不同程度的懲罰。

（四）新加坡：標準控制監管

新加坡的慈善組織按照《慈善法案》接受政府的指導和監管。新加坡國家福利理事會NCSS為志愿福利組織（VWO）制定了一項內部管理指南，NCSS還就慈善組織理事會的治理和管理制定了治理標準，通過規范慈善組織的內部管理制度從而有效規避慈善危機。同時，新加坡國家福利理事會NCSS開發了社會慈善服務方案、方案評估系統（PES）、最佳實踐標準（NcSs，2005）等一系列服務質量標準監管體系，從而保證慈善組織行為的有效性。②唐羅同：《新加坡慈善事業的發展:新加坡慈善團體公眾責任的法律法規體系》，載《中國慈善立法國際研討會論文集》，中國社會出版社2007年版，第281-291頁。

四、完善我國慈善組織監管機制的路徑選擇

一個完善的監管體系應該由行政監管、內部監管、社會監督、司法監督四者共同構成，四者的監管職能不同，缺一不可，因此我國應當構建四位一體的慈善監管機制，從而有效引導慈善組織的發展。

（一）政府監管：明確角色定位及功能

在上述國家的監管制度中，政府作為守門人的角色都是必不可缺的，政府作為公民的代理人承載著必然的監管功能。但同時需注意的是，這些國家政府和慈善組織僅是伙伴關系，而非社會組織的代理人。就西方國家監管經驗而言，政府不直接經營慈善組織，因為在監管者和代理人的雙重身份下，政府無法保證監管的獨立性和公正性。但在我國卻還存在著一定數量的官辦慈善組織，如紅十字會、婦女發展基金會、青基會等等。這些慈善組織作為政府的附屬機構發揮作用，使得慈善組織失去了民間性的特征。因此，我國應將官辦性質的慈善組織完全社會化，真正實現“政慈”分開，明晰政府的獨立監管角色及監管職能。

政府監管應從兩方面著手。其一，監管主體應單一。美國、新加坡和英國都是通過單一的行政主體來負責慈善組織的監管，如新加坡國家福利理事會和英國的慈善委員會。而我國政府監督主體呈多元化的狀態，1998年《社會團體登記管理條例》的第6條、第27條、第28條和第30條規定民政部門、業務主管單位、財政部門、審計機關為社會團體的官方監管部門，《基金會管理辦法》則規定慈善組織還應接受人民銀行的資金監管。這種監管主體多元化模式往往會產生不同主體之間相互扯皮、推卸責任和摩擦的尷尬狀況，導致監管效率低下。基于上述原因，政府應該建立起專門的慈善組織監管機構，實施對慈善組織的統一監管和協調。其二，政府監管的手段應從行政直接干預轉變為依靠經濟、法律的間接干預。政府作為唯一的法律權威，應制定詳細的慈善法律法規，依據法律來實施監管。上述多個國家都有詳細的慈善法規，而我國目前雖有一些慈善管理條例，但立法層次低且條款含糊。同時，政府應通過免稅、減稅等經濟手段來鼓勵經濟組織及社會個體的慈善行為。

（二）內部管理：加強組織機構及制度建設

慈善組織發展的根本動力是內部治理機制，合理的內部治理機制才能提升組織的服務和自治能力。健全的內部管理機制應將各個崗位權責明確化，并使各項日常工作程序化、規范化，在一定程度上可減少以至從根本上杜絕內部專治和腐敗問題的發生，最終促進慈善組織社會公信力的提升。

內部管理體系應包括組織制度建設、完善組織機構和優化人才建設等方面。組織制度應包括機構宗旨、董事會選舉、部門設置、運作程序、項目運作規范、財務管理制度等，通過制度建設明確慈善組織的基本運行規則。機構建設應重視監事機構，明確監事會職能。監事會對組織各項決議具有建議和督導執行權，監事會通過有效的監督與指導，可以促進慈善組織在長效的運行機制框架內開展工作。人員建設應重視優化人員素質，工作人員的素養影響慈善組織的組織行為。慈善專業人才的匱乏是制約我國慈善事業發展的關鍵因素，解決途徑應從兩方面著手，一方面在高校設置與慈善方面相關的專業教育，培養適合慈善事業發展需要的社會工作人才，另一方面應定期招募并培訓愿意從事慈善服務的志愿者。

（三）法律約束：提升立法層次及內容

我國與慈善事業發展相關的法律法規和政策已初步形成，但隨著慈善組織數量的不斷增加、慈善項目范圍的不斷拓展以及參與慈善捐贈的公民和企業數量的增多，現有的法律體系已經不能適應發展需求。因此，早在2005年民政部就已經正式啟動了“慈善法”立法工作，但由于各利益相關者在立法宗旨、政策定位以及管理體制等關鍵問題上無法達成共識，導致該法案遲遲沒有正式出臺。專門法的缺失使中國慈善界亂象頻出，因此政府應盡快出臺慈善專門法以規范慈善組織行為，提升慈善組織的公信力。慈善專門法應對慈善組織的法律地位、慈善組織的監督機制、慈善活動的基本程序、慈善捐贈各方的權利義務、慈善資產使用、轉讓等方面做出明確界定，將慈善組織的所有行為納入司法監督體系之內，從而對整個慈善事業和所涉及的社會關系進行全面的調整，有效改善慈善行業的社會環境。

（四）社會監督：培育行業協會及第三方評估機構

社會力量應參與到慈善組織的監管工作中，社會監督力量包括慈善組織行業協會、第三方評估機構、媒體及公眾。2007年我國有了第一家省級慈善公益組織行業聯合會——首都慈善公益組織聯合會。但迄今為止，我國也沒有成立全國性的慈善組織行業協會，這個空白點急需填補。因為全國性慈善組織行業協會能夠有效發揮行業自律功能，通過組織各種教育培訓活動提高慈善組織的自我治理水平。第三方評估機構通過獨立公正的評估行為能夠約束慈善組織的行為。而我國現在雖有第三方評估行為，但主要是依托大學研究團隊，資金源自政府，并不存在資金完全獨立、具有一定公信力的第三方評估民間組織，因此這類組織有待培育。大眾傳媒是公眾實施社會監督的重要媒介，近幾年我國媒體在慈善組織監管方面發揮了重大作用。2005年南通兒童福利院丑聞、2007年“中國母親”胡曼莉斂財事件、2008年汶川地震捐款丑聞、2010年章子怡“詐捐門”、2011年4月“萬元餐”事件、2011紅十字會“郭美美”炫富丑聞等一系列慈善違規事件都是在媒體中得以曝光。因此，大眾媒體作為公眾輿論的重要傳播途徑，還應繼續承載慈善監管功能。①高鑒國：《美國慈善捐贈的外部監督機制對中國的啟示》，《探索與爭鳴》2010年第7期，第69頁。

五、總結

我國是一個具有悠久的慈善傳統的國家，促進慈善組織發展既能弘揚我國優良傳統，也能切實解決當前社會的諸多問題。西方國家的慈善事業經歷了百年歷程，形成了一套較為完善的監管機制，其科學而具體的法律條文、完善的內部治理和透明的信息機制，使行政監督、司法監督和社會監督有章可循，從而提升了慈善組織的公信力，使社會形成了持續的慈善動力。而今，我國在發展慈善事業上面臨著重大機遇和挑戰，應適當借鑒別國經驗，形成與我國國情、社會發展相適應的慈善組織監管機制，促進慈善組織的蓬勃發展，進而使其在縮小貧富差距、緩解社會沖突、保障社會穩定等方面發揮重要作用，從而為中華民族的偉大復興之夢奠定社會基礎。