國有企業分紅制度反思與重構

□文/劉章勝

國有企業分紅制度反思與重構

□文/劉章勝

（永州職業技術學院湖南·永州）

［提要］國有企業向包括政府股東在內的股權持有者分紅，不僅是國有企業分紅制度安排的題中之意，而且有利于企業內部資本配置效率的提高。我國自重啟利潤分紅制度以來，雖實現了較改革前更為高效的路徑替代，但紅利的收繳范圍、上繳比例和使用去向卻飽受詬病。因此，對我國國有企業分紅制度進行反思和重構，既有必要也有可能。

國有企業；分紅制度；制度重構

收錄日期：2015年4月16日

一、問題的提出

從國有企業的“企業性”屬性來看，國有企業分紅應納入公司股利分配的理論框架。而國有企業的“公共性”屬性又使得國有企業分紅具備了明顯的制度特征，即在國有企業分紅的決策中如何體現國家所有權從而兼顧特別的責任和義務。而這些“特別的責任和義務”將借助于國有股東要求報酬率的形式體現出來。因此，國有股東有投資收益權，不僅是國有企業分紅制度安排的題中之意，而且有利于企業內部資本配置效率的提高。但長期以來，國有企業是不需要向國有股東分紅的，就連2003年6月國務院發布的《企業國有資產監督管理暫行條例》（總共八章四十七條），竟然也沒有對國有資本的收益問題做出任何規定。2006年2月，世界銀行發布了一份關于《國有企業分紅：分多少？分給誰？》的報告，該報告認為中國國企的利潤和改制收入屬于公共收入，應當向國家分紅，引發了人們對國企分紅的關注?；诖耍?007年12月11日，財政部和國資委發布《中央企業國有資本收益收取管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），要求151家中央國有獨資企業自2006年起按照5%～10%的比例向國家財政上繳國有資本收益，這才開始正式建立國有資本經營預算制度，結束了自1994年分稅制度改革以來國有企業只繳稅收不繳紅利的歷史。

自2007年重啟中央國有企業利潤分配制度，國家與國有企業的利潤分配關系開始以較為規范、合理的形式固定下來，進而實現了較改革前更為高效的路徑替代。但這個制度未向所有國有企業全面鋪開，且在試行過程中還存在分紅比例不合理、收支主體不明確、信息披露不透明、法制不健全等問題。針對這一現狀，近年來社會各界要求國有企業分紅制度改革的呼聲越來越高，理論界也日益關注這一問題并取得了少量的研究成果。本文試圖在反思我國國有企業分紅制度的基礎上，并對我國國有企業分紅制度進行重構。

二、對我國國有企業分紅制度的反思

作為微觀經濟主體的國有企業，在以高度集權為特征的計劃經濟體制下，由于承載過多的歷史使命而成為政府的附庸，其利潤分配基本呈現全額上繳的“統收統支”特征。為了克服原有的企業利潤分配體制的弊端，改革初期主要圍繞“放權讓利”的指導思想制定各項相關的改革措施，考慮到國有企業改革和發展任務較重，1978～1993年國家本著“父愛主義”情結，為了讓國有企業獲得更多休養生息的機會，并沒有要求企業上繳國有資產收益，因此留在國有企業內部的利潤越來越多。由于長期以來政府本身參與眾多國有企業的經營管理，導致政企不分，因而企業向政府分紅也就無從著手。特別是1994年稅利分流后，由于“撥改貸”政策的實施、國有企業對部分政府職能的承擔以及當時稅后利潤的低水平等原因，從而使得“當時國有企業向政府上不上繳紅利并不重要，這部分企業利潤本身對經濟運行并沒有太大影響”（苗蘇，2007）。

基于這樣的背景，政府相關部門對國有資本收益管理制度的管理視角發生了偏轉，錯誤地認為國家是國有企業的所有者，將企業留存等同于國家享有，從而忽視了國家從企業獲取現金收益回報的必要性和重要性。更兼政府一直游離于國家管理者和國有企業出資人的雙重身份之間，因而在國有企業利潤分配體制的改革中，逐步把政府變成了單純向國有企業收取稅金的國家管理者，國有企業的利潤分配問題被純粹的保值增值目標所掩蓋。

但是，自1998年以來，隨著國有企業改革的推進，政府對國有企業各種社會職能的剝離和政策傾斜力度的加大，國有企業不僅實現了“三年脫困”的目標，而且利潤也在逐年增加，國有企業向政府分紅的條件已經基本成熟。

2006年6月，國資委和財政部開始起草《國務院關于實行國有資本經營預算的意見》，為國有企業分紅做準備。2007年5月30日，國務院審議批準了財政部會同國資委上報的請示，決定從2007年開始試行國有資本經營預算。隨后，國務院發布了《關于試行國有資本經營預算的意見》（以下簡稱《意見》），基本上敲定了整個政策的框架。但是，這一《意見》的理念基本上還是“取之于國企，用之于國企”，其所列的支出項目主要包括繼續向國有經濟投資的資本性支出和用于彌補國有企業改革成本的費用性支出，只是在“必要時，可部分用于社會保障等項支出”。2007年12月財政部和國資委發布的《中央企業國有資本收益收取管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），明確規定收益收取對象為中央管理的國有獨資企業，應交紅利的比例按照不同行業分三類執行：第一類為煙草、石油石化、電力、電信、煤炭等具有資源性特征的企業，上繳比例為10%；第二類為鋼鐵、運輸、電子、貿易、施工等一般競爭性企業，上繳比例為5%；第三類為軍工企業、轉制科研院所企業，上繳比例3年后再定?，F在看來，這種利潤分配辦法沒有明確說明政策依據，顯然是利益主體討價還價的結果，并沒有根據國有企業的資本結構及利潤分配方案以制度化的方式獲得，顯得隨意性較大。

另外，這一《辦法》規定的上繳比例之低，與國有企業良好的盈利狀況和占有巨大公共資源的背景不適應。2013年全國國有企業累計實現利潤2.4萬億元，利潤非常可觀。然而，從分紅角度來說，2013年的國有資本經營預算支出為1，083.11億元，僅占當年國企利潤的8.7%，比2012年有所進步。但從世界范圍來看，上繳比例就顯得很低。丹麥、芬蘭、法國、德國、新西蘭、瑞典、韓國、挪威等國家的上繳比例，最高的達到50%～70%。由此可見，政府如果不按其在國有企業資本結構中所占份額來參與國有企業利潤分配，必然會導致紅利上繳比例標準制定的隨意性，并造成公眾對國有企業紅利上繳標準合理性的質疑。

除了上繳比例過低以外，國有企業紅利“體內循環”的現實也頗受爭議。在近年來的國企紅利支出結構中，資本性支出和費用性支出占了絕對的大頭，社會保障支出可謂鳳毛麟角。2013年中央國有資本經營預算支出安排1，083.11億元，主要用于國有經濟結構調整、重點項目、產業升級與發展、境外投資及對外經濟技術合作等支出，只有65億元納入公共財政預算，用于支持社保等民生事業發展，僅占央企利潤總額0.5%。自2010年起，中央國有資本經營支出方面才出現用于社會保障等民生支出，其所占同年央企實現利潤的比例均在0.5%以下，2010年為0.11%、2011年為0.44%、2012年為0.38%。簡而言之，國企紅利通過國有資本預算支出，主要安排用于央企體內循環，而沒有惠及廣大民眾。我國國有企業用留存的紅利進行“副業”投資和建設造成了不好的社會影響。高比例的紅利留存，其負面效應十分明顯。留存過多利潤可能會導致企業投資沖動和過度擴張，加劇某些行業的集中度，使行業內的在位企業獲得高額壟斷利潤，使競爭性市場經濟體制難以有效形成。

三、對我國國有企業分紅制度的重構

合理的國有企業分紅制度構建，體現的是國有企業現代公司治理結構的完善程度，同時還應考慮國家、企業和社會公眾的利益是否得到公平兼顧。因此，重構我國國有企業分紅制度，應當以“憲法為前提、民生為核心、法治為基石”，這是理順國家與國企分配關系的制度性保障，是國有資本經營預算順利推行的基本前提，是國企和民生實現共贏的關鍵點。

（一）盡快出臺《國有資本經營預算條例》，完善國有資本經營預算制度。《國有資本經營預算條例》自2006年納入立法計劃以來，時至今日仍處于起草之中，這與國企分紅制度建立的愿景很不相符。因此，要按照《預算法》和“十二五”規劃，盡快推動《國有資本經營預算條例》出臺，修訂國有資本經營預算編制辦法，完善國有資本經營預算支出政策體系，健全國有資本經營總預算與單位預算的運行機制，強化國有資本經營預算收支審核。條例應將國有資本預算原則、范圍、編制、支出、決算、監管等諸多方面給予明確的法律規定，同時，對分紅收益建立統一的剛性預算以維護法律的權威性和穩定性。

（二）逐步擴大國有企業紅利收繳范圍，并分類提升上繳比例。時至今日，我國國有資本經營預算三度擴容，納入紅利收繳范圍的央企得以擴大，但仍嫌不足。溫家寶在十一屆全國人大五次會議上所作的《政府工作報告》中，強調“擴大國有資本經營預算實施范圍”。在2012年5月4日公布的第四輪中美戰略與經濟對話框架下戰略對話具體成果清單中，中方承諾逐步提高國有企業紅利上繳比例，增加上繳利潤的中央企業和省級國企的數量，將國有資本經營預算納入國家預算體系，繼續完善國有資本收益收繳制度。2013年11月12日，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：“完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生?！币虼?，應盡快將壟斷利潤較高的金融類央企和更多的部屬央企納入紅利收繳范圍，并在此基礎上，逐步把紅利收繳范圍覆蓋所有的國有企業。國有資本經營預算的核心問題是國有資本收益上繳比例的確定，但目前央企上繳紅利的比例，一直飽受外界的詬病。據統計，2013年央企上繳紅利占其利潤總額比例為8.7%、2012年為7.7%、2011年為8.7%、2010年為6.7%，均未超過10%。而從國外的情況看，法國國有企業向國家上繳紅利的比例高達50%，比利時、丹麥等國最低上繳比例也高達1/3。所以，15%的上繳比例上限既不符合央企利潤暴增的現實，更不利于體現全民共有的性質，在某種程度上惡化了收入分配的格局。因此，國家應分類提升上繳比例，對于壟斷性國企的紅利上繳比例確定為企業盈利的35%左右較為合適，而對于公益性國企則可實行靈活的優惠比例，按企業盈利的25%上繳紅利。所有這一切對于分紅比例的約束，不應當通過硬性規定的方式來進行，而應當通過對要求報酬率的合理調整來完成。

（三）紅利支出要以國企和民生共贏為原則，并建立透明的信息披露制度。紅利支出是建立國有企業分紅制度的歸屬點，它既不能單獨以政府的意志為準繩，也不能過分強調國有企業自身的意愿。也就是說，科學而合理的國有企業分紅制度的設計必須基于兩個原則：一是要保障政府股東最基本的利益要求；二是要保障國有企業的利潤分紅不會危及企業的可持續發展。這就要求紅利支出要在用于國企支出和用于民生支出之間尋求一個契合點，克服目前紅利支出存在的國有企業“體內循環”現象，將更多的紅利用于教育投資、社保、就業及“三農”問題的解決，真正實現國企和民生的共贏。政府財政公開透明，是防范公共支出出現“跑偏”、權力尋租、效率低下等弊端的有效手段，央企紅利也不應例外。從某種意義講，即便央企紅利按國家規定使用，但也不代表它使用的正當性和合理性，尤其是使用細節、具體流向等方面的公平和公正。因此，就目前而言，國家財政部和國資委有必要每年定期公布一次，用細線條清晰地描繪出央企紅利的詳細用途和具體流向，把國有企業分紅置于社會公眾的外部監督之下，通過正式制度與非正式制度的耦合而形成合力，使國有企業分紅更加趨于合理、規范。

主要參考文獻：

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［2］朱珍.國企分紅制度：現行模式探討與憲政框架重構［J］.南昌：金融與經濟，2010.5.

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