中國農業補貼簡要分析

□文/朱景峰

（天津財經大學經濟學院 天津）

一、中國農業補貼現狀

農業補貼是一國政府農業支持和保護政策體系中最重要、最常用的政策工具，其主要目的是保護本國的糧食安全、維護農產品價格穩定并且保障農民收入。中國的農業補貼起始于20 世紀50年代，但實際上當時的農業還處于負保護的狀態，一直到改革開放之后，這種狀態才逐步緩解，中央加大了對農業的投入，農業成為任何時期都必須重視的產業。自從2004年起，中央每年以“一號文件”的形式表示對農業問題的高度重視，但總體而言中國的農業補貼體系仍然不健全，相比于西方一些發達國家無論是在農業補貼種類、相關法律法規還是總量績效方面都有待提高。

目前，我國還沒有對農業補貼法律和政策進行系統的規定，現行的農業補貼法律體系主要是體現在各單行法規中。例如：《農業法》、《農業技術推廣法》、《動物防疫法》、《草原法》和《植物檢疫條例》等法律法規。雖然單行法規對多種農產品補貼都做了規定，但并未形成體系，也不全面。因此，中國必須加大對農業補貼法律和政策的研究力度，讓農業補貼成為未來中國農業發展的主要動力。同時，農業補貼是中國解決“三農”問題的重要手段，它直接關系到國計民生和社會穩定，關系到中國農產品的國際競爭力，是必須要解決好的問題。

二、其他各國農業補貼現狀及績效

各國為維護本國農業以及相關產業的發展，或多或少都會采取農業補貼政策，從而達到保護本國農業的目的。但由于各國實際情況不一樣，補貼程度也會隨之變化。本文基于經濟合作與發展組織（OECD）開發的農業支持水平測算方法，運用農業支持總量（TSE）及其占GDP 的比例（%TSE）、生產者支持估計值（PSE）及其占農場總收入的比率（%PSE）、消費者支持估計值（CSE）和一般服務支持估計值GSSE）等指標衡量各國的農業補貼水平及農業支持結構。

以美國為例，其政策類型有多種：一是直接補貼。直接補貼作為農業補貼最重要、最直接的政策工具，一直是發達國家包括美國等采取的主要手段。直接補貼中最基本的手段是目標價格與市場價格差額補貼，在中國是最低收購價。直接補貼的對象是美國主要的糧食品種，如小麥、玉米、棉花和花生等農產品。當產品的市場價格低于基于生產成本和生產者利潤基礎上制定的預計價格時，政府對農場主給予差價補貼。直接補貼中，還包括災害補貼、休耕補貼、儲藏補貼、土地轉產的實物補貼和乳品轉產補貼等；二是投入品補貼。隨著生產資料價格的上升，雖然農產品價格也得到提升，但遠遠趕不上生產資料價格上漲的速度，包括飼料、薄膜等生產資料受糧食價格和石油價格上漲的影響，價格上漲較快，為保持農業競爭力，有必要對農業生產資料進行補貼。按照WTO規定，對農業生產資料的補貼屬于黃箱政策，扭曲了農產品的價格。但是一直以來，美國每年都提供巨額投入品補貼。這些補貼包括農場儲藏設施補貼、農場貸款補貼、作物保險補貼、燃料費補貼、緊急飼料免稅和放牧費補貼等；三是市場價格支持。這個支持主要包括不歸還貸款收益和液體牛奶補貼等；四是研發和資源型補貼；五是出口補貼。除以上補貼外，美國還采取過運輸補貼、檢查補貼、稅收補貼和州立項目支持等政策措施。

其他國家，例如亞洲的日本、韓國，歐洲的挪威等，農業補助力度都比較大，但反過來對本國以及國際農產品貿易產生了一定的扭曲效應。相比于中國，日本、挪威等國的%PSE 值均遠大于中國，表明其政府對農業的高度補貼，農民收入很大一部分來源于政府的補貼。美國以及歐盟成員國平均值和中國差距并不是很大，尤其是2000年以后，中國加大了對農業的扶持力度，農民收入得到相應提高。

生產者名義保護指數，該指數以1 為平衡值，指數越大，表示該國政府對農業的保護力度也就越大，農產品價格相比于國際市場要高出許多。依據資料可知，冰島、日本、挪威三國NPC值較高，國內農產品價格畸高，消費者利益受到一定損害，但農業從業人員卻獲得了較高的收益。其他國家如OECD 成員國、美國、歐盟國家保護指數比較均衡，國內農產品市場扭曲不大，對農業的政策支持績效也較高。

三、我國農業補貼政策分析

在WTO 框架下，各成員國在《農業協定》的約束下實行國內農業補貼以及資助?！掇r業協定》主要內容涉及市場準入、出口補貼以及國內支持等方面。其中國內支持方面主要包括三類支持條款，綠箱措施、黃箱措施以及藍箱措施等。

綠箱措施方面，當前中國農業補貼的主要措施是“綠箱”措施，但“綠箱”措施對農產品生產和貿易的扭曲作用不強，缺乏專向性。早在2011年中國向WTO 農業委員會通報了2005～2008年中國國內支持已使用的八項措施，分別是一般服務、糧食安全公共儲備、國內糧食援助、對生產者的直接支付、不掛鉤的收入支持補貼、自然災害救濟支付、環境計劃下的支付和貧困地區援助補貼。歷史性地看，這些措施對中國農業乃至整個中國社會都起到了重要的作用。面對新的形勢，中國在保持這些“老辦法”的基礎上，還要始終把改革作為根本動力，立足國情農情，順應時代要求，加強農業補貼與發揮市場配置資源決定性作用功能互補，讓“老辦法”在新形勢下繼續煥發新光彩。

黃箱措施相比于綠箱措施而言，其專向性更強，可以有重點的支持和保護我國農產品的生產和貿易。與其他發達國家不斷將填滿了的“黃箱”措施轉入“綠箱”不同，中國的“黃箱”措施與農業生產總值8.5%的上限還有很大距離，中國暫時不需要削減“黃箱”措施，反而應當適量增加“黃箱”措施對本國農產品生產和貿易的扭曲作用，以增強農業補貼的專向性。當前，中國部分農產品極度萎縮，進口依存度越來越大。因此，中國應不斷增加對特定農產品的補貼力度，在農業談判中適當選取敏感產品、萎縮產品、主要糧食作物和主要經濟作物補充列入特定農產品名單，直至達到8.5%的微量允許上限；應不斷加強對非特定農產品的綜合補貼力度，加大良種補貼、農資綜合補貼和農機具購置補貼的力度，直至達到8.5%的AMS 上限；還應不斷優化補貼結構，積極與價格、收入、環境等因素掛鉤，減少中間環節，以直接補貼的形式補貼到農民手中。

藍箱措施相比而言在中國暫時還沒有實行，因為它是在限產計劃下的措施手段，一般的發展中國家還沒有達到限產的地步。但未來利用國內支持中不受削減承諾約束限制的“藍箱”措施對農業予以支持也是大勢所趨。

一般而言，中國的%TSE 值雖然與OECD 成員國的%TSE值差距不大，但由于中國農民人數較多，所以平均下來農民人均得到的補貼值就偏低。此外，除了補貼力度有所不足之外，補貼效率不高，補貼結構也不夠合理，這也限制了補貼的多功能性和刺激作用。補貼結構問題一般主要表現在以下方面：

1、基于投入的支持比重過大。農業生產者的支持主要通過三種方式：（1）市場價格支持，由于執行了對某一種農產品的價格政策導致該農產品的國內價格與考慮了關稅等因素的邊境價格產生差別，這種價格上的差別導致出現了國內消費者和納稅人向國內生產者的轉移支付。若這個指標的數值為正，則表明該地區實施的是市場價格的支持政策；若該值為負，則表明該地區向農產品生產者征收了農業稅；（2）基于投入的支持是納稅人基于農業生產者的農業投入而對農業生產者進行的轉移支付；（3）基于耕作面積、牲畜數量、收入、收益的支持是對于某種或某類農產品，以其目前的種植面積、飼養牲畜數量、收入或收益為基礎，由納稅人向農業生產者轉移的價值量。它又被細分為基于當前生產狀況的支付和基于當前收入收益情況的支付兩類。根據OECD 的評估，基于投入支持僅有總投入的17%可以被個人生產者獲得，當使用市場價格支持時總投入的25%可以被個人生產者獲得；而基于耕作面積、牲畜數量、收入、收益的支持，大約有總投入的47%可以被個人生產者獲得。

2、一般服務支持結構也不合理。一般服務支持主要包括農業科研和發展、農業培訓和教育、食品質量和安全、基礎設施、營銷和促銷、農產品公共儲備等項目投入。

綜上所述，生產者支持和一般服務支持結構需調整。應降低基于投入支持的份額，增加基于耕作面積、牲畜數量、收入、收益價格支持份額，同時增加政策的連續性，穩定價格支持的比重。在一般服務支持中，公共儲備支持被國有糧食企業所壟斷，農民和農業部門直接受益很小。因此，應該減少公共儲備支持的總量，同時加大農業技術研發推廣支持比重，增加農產品營銷促銷支持力度。

四、小結

總體概括而言，我國要想進一步完善農業補貼制度，其總體思路包括：以保障國家糧食安全、增加農民收入和實現農業經濟可持續發展為核心目標，建立健全法律法規體系；適度提高農業補貼水平；調整與優化農業補貼結構；增強農業補貼政策工具的多樣化與靈活度，更好地發揮協同效應；適當簡化農業補貼資金的發放程序并強化農業補貼資金的監管；妥善處理財政補貼與市場調節、直接補貼與間接補貼以及提高效率與保護積極性三大平衡點，著力構建科學合理、穩定持續、前瞻性強、聯動運行的動態調整機制?！?/p>