北京市軌道交通安全領域管理體系框架研究*

燕 飛 閆宏偉

(北京交通大學電子信息工程學院，100044，北京//第一作者，副教授)

城市軌道交通直接關系到乘客的生命和財產安全，是一個對系統設備安全性要求很高的行業。一段時間以來，我國軌道交通產品研發經驗相對缺乏，國產化率較低，大多是引進國外設備或國外設備國產化。自1999年開始，為促進軌道交通產業發展，提高軌道交通科技水平，國家先后制定了一系列有關城市軌道交通設備國產化的有關政策以及理辦法，提出城市軌道交通車輛和機電設備平均國產化率不低于70%的要求。

目前國內開發的信號系統大多缺乏權威安全認證機構的認證，而國際通行的方法都要求有安全認證這一步，這導致國內開發的信號系統難以參加相關項目的招標。設備商建立一套基于全生命周期的質量與安全管理流程，同時依法建立安全評估機構并規范管理，將是我國軌道交通安全管理納入規范化、標準化和國際化的一個有效手段。

1 國外的安全管理體系

安全評估已成為許多發達國家安全管理的重要手段之一。歐洲、美國、日本等都建立了相對完善的軌道交通安全評估和安全管理體系，并制定相關法律、標準來保證軌道交通系統的可靠性、可用性、可維護性及安全性(RAMS)。運營管理方面，大多權威部門授權獨立的第三方評估機構(如英國勞氏、德國萊茵等)進行評估。

1.1 歐洲軌道交通相關評估標準

IEC 61508 是國際電子電工委員會(IEC)制定的電器/電子/可編程電子安全相關系統的功能安全標準。IEC 61508 標準采用一般的分析方法，沒有指定具體的應用領域。歐洲電工標準化委員會(CENELEC)基于IEC 61508 標準制定了EN 50126、EN 50128、EN 50129 、EN 50159 等 4 個軌道交通系統開發和安全評價的參考標準，如圖1所示。

目前，歐洲還沒有統一的安全運營管理及安全評估流程，系統、設備的評價都是基于EN 歐洲標準根據各國情況定制的，如英國的CASS 安全評估框架、德國的TUV 評估體系等。

圖1 CENELEC 軌道交通領域標準關系圖

1.2 歐洲軌道交通評估架構

世界發達國家的城市軌道交通系統已有近百年的發展歷史，通過不斷總結經驗教訓及完善管理，已形成了一整套比較完善的安全評估、認證、管理體系。

CASS 安全評估框架是英國工商部(Department of Trade ＆ Industry)和健康安全部門(Health ＆Safety Executive)基于IEC 61508 標準的安全相關系統評估體系制定的，它不僅提升了英國安全相關系統產業的國際競爭力，也為世界安全領域提供了一種可參考的平臺模型。CASS 安全評估框架模型如圖2所示。

圖2 CASS 安全評估框架模型［2］

1.3 基于安全生命周期流程的安全管理框架

歐洲軌道交通利益相關者均提倡制定歐洲(乃至全世界)統一的管理規范，并促進其他國家權威機構、利益相關者予以參考來制定適用于本國、本區域的標準。歐盟委員會也大力支持相關的項目。在MODSafe 的第六部分中，通過比較分析各成員國現行的安全管理流程，提出了一種通用的生命周期模型，并分析了該生命周期中每一階段責任單位及需要控制的風險，如圖3所示。

圖3 生命周期模型［5］

針對日益復雜的系統，為了驗證安全活動與計劃是否一致，在生命周期某一特定階段工程實施完成后，設一中間時期里程碑(Milestone)。里程碑的具體設定應由安全權威機構、安全評估機構，以及運營商、產品廠商共同決定。產品廠家提供合同范圍內所有V＆V(驗證與確認)活動所需的證據，獨立第三方評估機構根據這些證據來驗證安全。

1.4 生命周期各階段相關人員及職責

在MODSafe 第六部分中，明確了生命周期各階段，歸納出各階段相關的人員、接口、責任，引入了獨立安全評估人員及安全權威機構。個別情況下，運營商與安全權威機構可以是相同的。如圖4所示。

圖4 生命周期各階段相關人員任務及責任［5］

歐洲管理體系的成熟主要體現在城市軌道交通綜合安全管理的法律性和程序性。專門針對城市軌道交通行業安全管理的法律法規或其他法律法規中的有關條款，具有強制性、規范性特點，從而保證了軌道交通綜合安全管理體系的正常運作，使審查有據可循。整個管理體系基于全生命周期，體系結構系統化，明確了各個階段相關人員的工作范圍和責任。組織結構及責任劃分是為了確保項目有關人員的職責、權限得到規定，確保安全管理體系得到有效運行，有利于評估、審核的順利進行。

1.5 世界城市軌道交通管理體系

目前，發達國家的城市軌道交通運營安全管理主要采用基于風險源的方法，如英國的ALARP(As Low As Reasonably Practicable)安全原則、法國的GAMAB(Globalement Au Moins Aussi Bon)安全原則、德國的MEM(Minirmum Endogenous Mortality)安全原則。其運用風險管理的方式，結合系統的生命周期，主動識別系統的危險源，降低系統風險直至可以接受的程度;在此基礎上設定相應措施，避免類似的事故出現;同時，加大安全法規的建設力度，實現法制化管理。如英國的《鐵路及其他軌道交通規范2006》、德國的《軌道交通建設與運營管理規范》等。

2 北京市軌道交通安全管理現狀

北京市地鐵運營有限公司始終堅持“安全、準確、高效、服務”的運營宗旨和“安全第一、預防為主”的運營方針，以及“以市場為中心、以乘客需求為導向”的服務理念，并制定了《北京市地鐵運營有限公司服務質量標準》，其第一條便提出了“安全可靠”，充分體現了對安全的重視。

2.1 基本情況

目前我國城市軌道交通行業安全法規尚不健全，《中華人民共和國安全生產法》中沒有針對城市軌道交通行業的具體規定。

北京市參考現行法律法規，結合北京城市軌道交通運營現狀，制定了一系列行業規范，如DB11/T《城市軌道交通運營服務管理規范》，促使管理工作由經驗型、人治化轉向制度化、規范化、標準化。預計近期北京市將會出臺相應法律法規。

2.2 安全評估與認證現狀

中國合格評定國家認可委員會(China National Accreditation Service for Conformity Assessment，簡為CNAS)是根據《中華人民共和國認證認可條例》的規定，由國家認證認可監督管理委員會批準設立并授權的國家認可機構，負責對從事各類管理體系認證和產品認證的認證機構進行認證能力的資格認可。

根據《安全生產法》，國家安全生產監督管理總局負責全國安全生產的綜合監督管理。有主管部門的行業，其安全工作綜合監督管理由國家安全生產監督管理總局和行業主管部門共同負責。因此，城市軌道交通的安全生產監督綜合管理由安監總局負責，行業安全監督管理工作由國家發展和改革委、住房和城鄉建設部及交通運輸部共同負責，地方相應機構負責地方的城市軌道交通行業安全工作的監督管理。如圖5所示。

圖5 安全生產監督管理機構組織圖

目前，北京地鐵建設由相關部門組織初步設計及概算編制，概算批復后，組織招投標、土建施工、設備施工、聯合調試、動車調試、試運行、試運營。建設標準由國家住房和城鄉建設部、北京市住房和城鄉建設委員會制定，運營標準由國家交通運輸部、北京市交通委員會制定，評審結構由北京市交通委員會下屬的北京市軌道交通指揮中心負責。市發展和改革委員會、國家發展和改革委員會對車輛、信號的招標文件進行把關。其他政府相關部門不直接參與建設和運營管理。北京市軌道交通路網指揮中心作為安全權威機構，與有關部門協作進行專項驗收。如:氣象局負責防雷驗收，消防局負責消防驗收，運輸局負責運營設備驗收，路政局負責運營設施驗收，衛生局負責衛生驗收，質監局負責特種設備驗收。在北京軌道交通亦莊線建設中引入了國際先進的CASS安全評估框架，取得了一定成效。

3 建議

3.1 構建北京市軌道交通評估認證體系

參照國際體系，結合北京地鐵實際運營情況，重新整合有關部門工作，以國家法律法規、行業標準為基礎，構建北京市軌道交通認證體系，實現獨立第三方認證體系的國產化與自主化。北京市軌道交通安全管理體系及組織結構圖如圖6所示。由北京市交通委員會組織安全、質量等驗收管理部門的專家和技術人員組建北京軌道交通安全監督辦公室，作為唯一授權第三方安全認證的機構。相關單位根據其在生命周期流程中負責的階段及責任，可以申請成為第三方安全評估機構或測試檢驗機構，直接對系統設備提供商、建設運營商進行評估與授權。通過授權機制及第三方機構的市場競爭、聲譽與信譽，保證第三方機構評估結論的公正性與專業性。根據《安全生產法》等相關法律要求，設置事故事件調查方，直接向政府監管部門負責。應根據國家、北京市的有關法律和法規開展事故調查工作，相關設備廠商、建設運營商及第三方評估機構須積極配合，提供調查組所需的一切資料。從業人員可根據實際工作開展情況，向國家認證委員會提出相關改進意見，經國家認證委員會審核通過后修改，使法律、標準可以適應行業需求的不斷變化，可持續性發展。

3.2 引入安全評估標準

在安全評估與認證框架中，安全標準是最為核心的一部分。安全評估標準是根據各國的法律法規，以及行業標準、規范制定的。我國目前沒有自行的軌道交通安全評估標準，設備廠商多是由世界知名的第三方認證機構(如勞氏、萊茵等)根據歐洲標準審核。北京市若要建立自主的認證體系，必須推出相應的標準。

借鑒國外鐵路安全技術和標準，結合我國鐵路實際建立一套鐵路安全評估標準體系，是我國軌道交通標準國際化、邁入先進行列的一個有效手段。

日本將IEC 61508 國際標準轉化為JIS-C-0508 國家標準，由日本鐵路部門組織具有豐富安全技術及經驗的專家成立列車控制安全技術研究委員會，研究制定了《列車控制系統的安全性技術指南》。這是我們可以借鑒的一個成功案例。

3.3 建立基于風險的安全管理方式

在歐洲標準中將安全定義為:沒有不可接受的風險。北京市《城市軌道交通運營安全管理規范》第10 條安全風險管理中，簡單要求了風險的分析，更多要求了事故管理的規范化。北京市軌道交通安全管理側重于事故發生后的緊急應對措施及快速恢復預案。而現今國際上更多的是采用風險管理體系，采用分析法，結合實際情況及經驗，運用現代科學手段去研究風險產生、發展的規律及概率。

圖6 北京市軌道交通安全管理體系及組織結構圖

為確保實現軌道交通安全運營的總體目標，軌道交通運營企業作為風險的產生與保留者，應針對風險將安全生產目標分解到各職能部門，由各職能部門針對潛在的危險進行分析，并制定計劃，予以項目部及下屬車間實施，如圖7、圖8所示。同時，應加強故障的記錄并規范相關記錄，定期查詢故障日志保存情況，確保分析時日志的可用性。

3.4 提高人員綜合素質

有統計數據表明，70%～80%的事故是責任事故，也就是人為因素造成的。設備的安全可通過安全評估論證，與設備相比的情緒狀態、認知的有限性或不變性都可能造成行為上的偏差。安全管理的目標之一就是盡最大可能減少人為的設計和操作故障。可通過提高員工綜合素質、熟練掌握生產環節有關作業內容和知識，避免產生人的不安全行為，使員工的工作水平隨系統的復雜性同步發展。

4 結語

我國已逐步實現了世界先進水平的軌道交通關鍵裝備自主研發生產，實現了軌道交通設施設備研究成果的系統集成、產業化以及規模化生產，目前迫切需要培育形成我國自主的安全認證管理體系。構建軌道交通第三方安全功能測試平臺，在滿足系統安全性需求的前提下，將極大地降低安全評估及認證的成本。本文參照國外方案嘗試建立一個初步的北京市軌道交通安全管理方案。一種新型的管理思想形成、發展與實現需要一個漫長的實踐環節，北京市在城市軌道交通領域有幾十年的實踐，通過努力，北京市自主的軌道交通安全管理體系終會成功，并推向全國。

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