問題金融機構國家救助法律邊界界定

巫文勇

（江西財經大學 法學院， 江西南昌 330032）

問題金融機構國家救助法律邊界界定

巫文勇

（江西財經大學 法學院， 江西南昌 330032）

問題金融機構國家救助法律邊界的界定是設定問題金融機構啟動國家救助及不同救助方式選擇的基本條件，主要包括財務風險條件和系統重要性條件。負有求助責任的機構通過事項確定的、清晰的標準，對金融機構資本充足率、資產質量、盈利能力、流動性及市場風險敏感度等進行評估，并綜合考慮金融機構的活躍程度、規模、關聯性、可替代性和復雜性等指標，以確立其面臨的風險狀況及危機程度，據此而作出求助選擇。國家救助邊界界定應堅持成本最低、顯性救助、擇優選擇和謹慎實施四項基本原則，在救助與破產之間尋求平衡，以保障金融體系的穩定和金融消費者權益。

國家救助；邊界界定；風險評估；系統重要性金融機構

國家救助是金融機構陷入流動或支付性危機時，由金融消費者保險機構或財政部或中央銀行對其進行資金或類資金救助。“與內部救助相比，公共資金救助具有行政權力介入，資金來源可靠，救助效果迅速等優點。金融危機中公共資金救助尤其被頻繁地使用，成為金融危機各國救助問題銀行的最有效方式。”*楊松、王勇：《中國問題銀行公共資金救助體系的法律構建——以金融危機中美國的救助行為為鑒》，載《法律科學》2010 年第6期，第98-108頁。

一、問題金融機構國家救助及中國救助立法

（一）國外問題金融機構國家救助發展現狀

國家救助的宗旨是實現金融安全和競爭與效率之間的平衡，而實現平衡的前提則是國家救助邊界的合理界定。所謂國家救助邊界，是指問題金融機構國家救助的具體標準，換言之，即金融機構獲得國家救助的財務標準和其他條件。通過國家救助邊界的界定，厘清國家對問題金融機構救助的具體條件，以提高救助效率，防止道德風險發生。

美國是至今為止世界上問題金融機構國家救助立法最為成熟，實踐經驗最為豐富的國家。自1929年以來，先后爆發的若干次金融危機造就了美國較為成熟、完善的問題金融機構國家救助立法。特別是在2007-2009年金融危機中，美國動用7000億美元財政資金救助288家包括花旗銀行、美國銀行、美國國際集團（AIG）和“兩房公司”在內的問題金融機構，為世界問題金融機構國家救助提供了樣本。中間所發生的每一次救助，包括政府對金融機構實施的破產，如雷曼兄弟公司破產，為其他國家的金融機構危機救助與破產清償提供了操作范例。

2007-2009年金融危機后，以美國為首的國家對危機產生的原因和監管制度的深刻反思，促使其對包括國家救助在內的金融監管進行了全方位改革。英國2009年頒布的《銀行法》和美國2010年的《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》，對加強金融機構監管、嚴格國家救助規則具有劃時代的意義。兩部法律通過對監管機構、監管標準、業務范圍、國家救助和破產清算等領域的改革，增強了金融機構抵御風險的能力，遏制了金融機構“太大不能倒”的思潮和由此而產生的道德風險，進一步完善了問題金融機構國家救助制度。

（二）中國問題金融機構國家救助制度實踐

據不完全統計，中國自20世紀80代后期開始，以購買力不變價格計算至少花費了5萬億元人民幣救助各類金融機構，其中包括1988年通過財政部發行債券的形式向四大國有銀行注資、1997年和1998年中央銀行向山東威海市商業銀行和海南發展銀行發放救助性貸款，90年代中后期向四大國有商業銀行注資和不良資產剝離，以及對證券公司和信用社的若干次國家資金救助。與美國成熟的救助制度相比，中國的問題金融機構國家救助存在以下問題：

一是存款人保險制度缺位。中國已經建立了證券投資者保護制度、期貨投資者保障制度和保險保障制度，但是金融市場中最重要的存款保險制度則遲遲未能建立。由于存款人保險機構缺位，處置問題銀行的任務不得不由中央銀行和財政部承擔，而現已建立的幾大保險機構，也由于其功能不健全、制度不完善而未能真正地發揮作用。所以，長期以來，為了維護金融穩定，中央銀行和財政部對金融機構信譽實施全面隱性擔保，確保金融機構不會發生流動性危機和支付不能。

二是最后貸款人制度缺失。中國目前調整中央銀行緊急貸款行為的立法是1999年中國人民銀行頒發的《緊急貸款管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），《暫行辦法》是中央銀行行使最后貸款權的主要法律依據。但是，《暫行辦法》無論從立法形式或法律內容都嚴重滯后于中國金融業發展現狀：（1）《暫行辦法》是中國人民銀行頒布的部門規章，其立法階位與國家救助的重要性不相匹配；行政規章的低層級，以及自我立法使得中央銀行經常突破其約束，率性進行救助或不救助。（2）《暫行辦法》由中央銀行部門官僚精英制定，為了維護既得利益格局，盡力擴大本部門的權力和資源，同時減少其責任，使得其公平、正義和效率無法得到保障。（3）《暫行辦法》涵蓋對象范圍較窄，既沒有包括幾大國有股份制銀行，也沒有包括廣大證券公司、保險公司和期貨公司。且在實踐中，中央銀行不僅沒有嚴格遵循其限定的貸款對象，還任意拓展到所有金融機構。（3）《暫行辦法》規定的最后貸款標準不明，其第3條僅模糊規定緊急貸款是為了幫助發生支付危機的金融機構緩解支付壓力、恢復信譽，缺乏對金融機構實施救助的具體標準、條件、期限和法律責任的規定。

三是財政救助缺乏法律約束。中國行政權力獨大的政治體制，在金融機構陷于危機時能夠作出迅速反應，其高效率得到世人的認同，但是沒有法律約束的政府行為易造成權力濫用和道德風險加大。與美國等金融大國相比，中國規范政府應對金融危機的法律制度更為短缺，在救與不救、如何救，以及資金的使用方面均存在很大的隨意性，不可避免地引發公眾對政府使用龐大公共資金救市實際效果的質疑。“所以，在法治條件下，如何將政府的救市行為乃至所有經濟活動法治化，建立一個既能保障政府有足夠權力對付危機，又能防止政府蛻變為利益集團和個別官員謀取私利工具的制度，就成為我國建設社會主義法治國家的一項重要任務。”*薛克鵬：《政府救市行為的法律性質及法制化模式》，載《安徽大學法學評論》2010年第1輯。

（三）中國問題金融機構國家救助制度評價

中國自1952年開始“金融服務統一于中國人民銀行手中；同時，信貸資金管理，不論資金來源還是資金運用，都由中國人民銀行總行統一掌握，金融業務也都集中于人民銀行，取消商業信用，集中信用于國家銀行，取消證券等金融市場。至此，人們通說的大一統金融體制形成，使人民銀行成為全國的信貸中心、結算中心和現金出納中心，幾乎壟斷了全國所有的金融業務。”*李利明、曾人雄：《1979-2006中國金額大變革》，上海人民出版社2007年版，第2頁。

中國從1979年開始，將“大一統”的金融體制逐步改革為現在市場相對開放、機構多樣化、服務多元化和產權相對明晰化的金融體制，但是政治和經濟制度特征決定了中國金融體制改革并不完全是以經濟利益最大化為目標。國家偏好和有限理性、意識形態剛性、官僚機構的委托代理、利益集團沖突等問題，使得政府對金融制度安排有著強大的控制力，國民對政府包辦社會經濟事務形成一種依賴。為了維護社會、經濟的穩定，保護國民長期以來形成的利益心理預期，政府不得不進行金融體制改革，并承擔改革失敗的成本。

中國長期以來對問題金融機構的有形、無形擔保和救助，對相關的行為主體產生了一系列負面影響。美國金融學家Mishkin（2001）研究認為，如果一家金融機構能夠預先確定在其陷入危機時，可以得到國家的資金支持，則會使其萌發道德危機，金融機構此時有進行過度冒險的強烈動機，而這種道德危機在大金融機構身上表現得更加強烈。中國對問題金融機構國家救助并無具體的財務標準，其救助范圍也非常廣泛，救助對象包括銀行、證券公司、期貨公司、保險公司及各類信用合作社；救助方式包括經營性救助和清償性救助，救助的機構既包括“太大不能倒”的大型金融機構，也包括各類中小型金融機構。全面而沒有區別的國家救助實際上是一種沒有法律控制的自由載量，過度的自由裁量降低了金融消費者和投資者對金融機構風險行為的監督與約束，增加了金融市場的逆向選擇和金融機構的道德風險。同時，由于金融機構的國家全面救助降低了其危機發生時公眾擠兌的可能，使得監管機構放松監管，不能及時有效地處置金融風險，加大了危機處置成本，最終加重了納稅人的負擔。

金融是現代經濟的核心，經濟學家King和Levine（1993）證明，金融中介水平是反映經濟長期增長、資本積累和勞動生產力提高的良好指標。一國的金融體制與其經濟發展存在著一種既相互刺激又相互制約的關系。國家對問題金融機構的全面救助實際上是政府對金融市場的過度干預，以非市場方式將金融資源無選擇地配向經營不善或由于其他原因而瀕臨倒閉的金融機構。這一方面造成資源配置偏離帕累托最優水平，形成社會不公平競爭，另一方面也阻礙貨幣傳導機制的有效運行，影響經濟的良性發展，造成“扶劣限優”的結果。英國經濟學家沃爾特·白哲特（1873）認為：“援助一家現存的壞銀行就是阻止建立一家未來的好銀行。”金融變量與金融制度對經濟的發展并不是中性的，全面救助所形成的無限量發行貨幣引發通貨膨脹，與其相伴生的行政干預和管制形成了“金融抑制”，從而對經濟和社會產生一系列惡性循環。

二、問題金融機構國家救助邊界界定規則

（一）國家救助邊界界定政策目標與原則

1、國家救助邊界界定目標。確定國家救助邊界條件時，應考慮一系列公共政策目標，這些政策目標的取舍取決于諸多因素，如國家的社會、經濟、人文、歷史和法制條件，國民金融心理成熟程度等。不同的主客觀因素使得其公共政策目標選擇有所不同，但以下幾個則是各國問題金融機構國家救助邊界界定共有的價值導向和政策目標：

一是應有助于提升金融市場的信心。“金融機構借短貸長的資產負債結構以及銀行的信用創造機制等特征，造成居民儲蓄大規模的減少或轉移會影響金融機構尤其是銀行的經營，產生金融機構的流動性危機，嚴重時會帶來清償性危機，擠兌行為就是居民行為影響金融穩定的一個典型的現象。”*劉仁伍：《金融穩定：機理與評價》，中國財政經濟出版社2007年版，第36頁。金融市場是一種信息不對稱狀態的市場，金融消費者無法客觀地評價金融機構盈利能力和風險大小，也無法正確估計其存款或投資的未來收益，因此可能對金融機構的清償能力產生錯誤判斷。其他人的提款或收回投資的行為會增加金融不穩的負面影響，“羊群效應”的恐慌行為造成銀行擠兌和投資者集中拋售金融資產，加速或直接導致資本市場崩潰。

以公共資金為后盾的國家救助行為，其目標是使得廣大金融消費者通過國家將對問題金融機構進行救助的心理預期，提升金融市場信譽，以阻止金融消費者和投資者擠兌和大批量抽資或集中拋售金融資產行為的發生。

二是應有利于保護金融消費者利益。隨著金融創新不斷推進，金融產品和服務的種類得到極大豐富，結構也變得日趨復雜。但是，這些復雜的金融產品并沒有得到金融機構充分披露的信息，內幕交易、操縱市場和金融欺詐充斥市場，加上金融機構日漸強勢的地位和金融市場信息不對稱，使得金融消費者利益得不到有效保護。傳統的金融法制理論認為，金融機構與金融消費者處于平等的地位，政府對金融市場的監管在于維護金融市場秩序，國家救助的重點是保護金融機構。然而，現代國家救助理論與實踐證明，基于金融消費者的弱勢地位，國家應該重點保護金融消費者利益，國家救助也應該從救機構轉向救助消費者；只有金融消費者利益得到真正的保護，市場才能穩定與發展。反之，如果忽視了對金融消費者利益保護，則必然使得其日漸喪失消費積極性和市場參與程度，產生金融“抑制”現象。

三是應有利于金融機構市場化退出。國家救助作為金融安全網的重要組成部分，主要目的是為了維持金融體系的穩定和公眾信心，即通過國家救助使得問題金融機構得以繼續經營，或在金融機構退出市場的情況下通過金融消費者保險機構或財政救助、中央銀行最后貸款，為社會公眾的資金提供安全保障。但是國家救助的范圍、程度必須適度，而不應該妨礙問題金融機構的正常市場退出。過度的救助，不對問題金融機構適度淘汰，將會腐蝕健康的金融體系，引發更大的隱患；反之，國家對金融機構及時、迅速的破產處置有助于提高社會公眾對金融體系的信心，并以此對其他金融機構產生“破產威懾。”

除上述幾個政策目標外，國家救助還應該考慮到以下幾個目標：（1）有助于規范金融市場行為以防止社會承擔過度風險；（2）實現問題金融機構處置成本最低和風險最小，并盡量減少金融機構破產對所在區域造成的震動。

2、國家救助邊界界定原則。國家救助邊界界定必須遵守以下基本原則：

一是成本最低和風險最小。國家救助標準的設定，應以其安全性和效益性為指導思想，在國家救助與破產退出之間尋救平衡，確保對問題金融機構處置成本最低，對社會、經濟震動風險最小。“由于風險與效益之間一般存在替代性效應，金融監管理論現代演變結果將不同于效率優先的金融最優化理論，也不同于30年代至70年代安全穩定優先的金融監管理論，而是二者的兼顧和融合，尤其是90年代以來，金融危機的頻繁爆發推動了金融監管理論逐步轉向如何協調安全、穩定與效率的方面。”*陳雨露、汪昌云：《金融學文獻通論（宏觀金融卷）》，中國人民大學出版社2006年版，第579頁。

二是市場化與國家控制相結合。國家救助是為了糾正市場失靈以彌補市場的不完善性，國家救助邊界界定就是在市場調節和國家干預之間劃定一條分界線。“市場失靈處即為政府干預的邊界”，*肖順武：《政府干預的權利邊界研究——以消費者選擇權為分析視角》，載《現代法學》2013年第1期。在界限標準之內，應以市場機制為主，堅持優勝劣汰的生存法則，由市場對金融機構和金融行為進行自我修正。但是，當問題超越了市場能力時，為了維護國家金融穩定與經濟安全，在遵循市場規則的基礎上，實行國家適度的擔保與救助，以公益性、社會性、效益性訴求為依據，以專項的法律定向約束和管理體系的特別設計為手段，以維護國家對金融市場的掌控。

三是審慎性與前瞻性相結合。中國的國家救助邊界界定應體現一種從全面救助向部分、重點、限額，即有選擇救助的轉變過程。在這一過程中，救助標準、范圍和程度應該與中國漸進性的金融改革相吻合，使得金融機構和金融消費者不會產生巨大的心理落差，減少救助制度改革的阻力和可能帶來的市場波動。政策的前瞻性有助于形成政策措施的連貫性和良好的政府承諾形象；良好的政策預期，有利于減少實施政策的社會成本，并達到預期的目標。國家救助邊界的界定應該考慮到世界金融市場的創新與發展，使得國家救助制度的變遷保持相對的穩定性。“在救助機構與被救助機構的利益博弈中，救助機構的目光要置于被救助金融機構之前，充分考慮其可能出現的種種利用國家救助以實現其個人利益的行為，將道德風險控制到最小。”*巫文勇：《金融機構市場退出中的國家救助法律制度研究》，中國政法大學出版社2012年版，第143-144頁。

四是國家救助與私力救助相結合。國家救助的外部性和官方特征不可避免地產生一系列負外部性，而基于市場約束原理的私力救助則可將這種負外部性減至最低，還可能解決救助資金不足和國家救助造成貨幣及資本市場運行失靈的現象。在設定救助條件與標準時，國家救助邊界界定應綜合考慮國家救助與私力救助的內在邏輯關系，本著鼓勵非國家機構參與救助的原則，將國家救助的臨界閥門設定為私人救助為一般，純國家救助為特例，并大力推行公私合營的問題金融機構救助機制與標準。

五是保護消費者利益與金融發展相結合。金融消費者是金融業發展與繁榮之根本，是金融市場的首要推動力量。國家救助必須以金融消費者利益為本，盡可能在最大范圍內保護他們的利益，并在制定國家救助標準時充分考慮金融消費者的弱勢地位，實行傾斜性保護，并從救助機構向救助消費者轉變，重點實施破產清償救助。但是，國家救助對金融消費者的傾斜性保護應有一定的限度，保護并非國家救助的根本目標，而是借此提升金融消費者地位，以防止金融消費需求的縮減和生產規模抑制造成經濟萎縮。國家救助邊界界定不應單獨強調金融消費者利益保護，而應該在保護與發展之間尋救平衡，使之不會因為國家救助而導致此消彼長。

（二）國家救助邊界界定的形式規范

1、國家救助邊界的靜態界定。“政府行為法治化包括實體和程序兩個方面，前者也稱為嚴格規則模式，他是通過規定政府行使權力的具體范圍來實現對政府的控制；后者則通過合理的程序設計控制政府。”*邱本：《經濟法總論》，法律出版社2007年版，第313頁。國家救助的任務是“將經濟法規范貫徹落實到實際中，將靜態經濟法規范轉化為動態經濟法規范，啟動經濟法規范的社會調整動能，規范人們的行為，調整特定的社會經濟關系，以實現預定的經濟法目標，即反對市場經濟的壟斷性和競爭的不正當性，促進市場經濟的自由公平競爭，克服市場經濟的盲目性、無序性，促使市場經濟健康、協調、有序地發展。”*薛克鵬：《政府救市行為的法律性質及法治化模式》，載《安徽大學法學評論》2010年第1輯。法律是權力約束的基本力量，在現代法治環境下，任何公權力的行使均須受法的支配，包括實體法和程序法的支配。國家救助的法律約束，是通過法律規則來規范政府的權力行為，使政府的救助行動限定在法律規定的范圍內。國家救助邊界的靜態界定，即是問題金融機構某一時間點流動性風險或債務償付不能，達到國家救助的會計標準和救助機構實施救助的條件，具體包括：（1）救助權力行使標準，即政府或代理機構的救助權力的界限范圍，如救助對象、救助方法、救助資金、救助程序、救助廣度和深度的法律規則。（2）實施救助的財務標準，即問題金融機構獲取生存性救助或破產清償救助的資產、負債和流動性比例或臨界性指標。傳統的國家救助強調“模糊性標準”給金融機構的威懾力，而現代國家救助理論更傾向于合理設計救助者和被救助者的信息結構約束條件，事先明確救助的財務標準，“用最優激勵機制解構雙方的行為并引導其策略選擇”*劉大洪、鄭文麗：《政府權力市場化的經濟法規制》，載《現代法學》2013年第2期。，從而為政府的救助具體實現提供更有效的制度平臺。

2、國家救助邊界的動態界定。國家救助邊界的動態界定是相對于問題金融機構的靜態財務指標類標準，依金融機構在一國或全球金融市場中的重要性，以及當其破產倒閉后對社會經濟所造成的負外部性程度所設計的考量指標。中國長期以來對問題金融機構實行全面、全額救助，并不考慮金融機構的系統重要性，而以美國為首的金融大國則提倡僅對系統重要性金融機構（SIFIs）實施救助。金融穩定理事會（FSB）研究得出結論，由于系統重要性金融機構的規模、復雜度和系統關聯性，使得其發生危機或無序倒閉將會對更廣范圍的金融體系和經濟活動造成嚴重干擾。所以，國家應該在對系統重要性金融機構實施重點、特殊性監管，并在其發生危機時進行國家救助。關于系統重要性金融機構的認定和劃分標準，由于各國的經濟發展程度和經濟總量不一，金融發展和金融機構集中度也不同，所以沒有統一規定。國際貨幣基金組織、巴塞爾銀行監管委員會和金融穩定理事會在《關于評估金融機構、市場和工具的系統重要性的指引》中，建議從“規模”、“相互關聯性”和“可替代性”等指標對金融機構的系統重要性進行評估。由于系統重要性金融機構界定標準的模糊性，無絕對的量化指標，使之無法精確界定其重要性邊界；且隨著各國經濟、社會的發展，其重要性標準也是一個動態的發展過程，所以判斷問題金融機構是否屬于系統重要性，國家救助機構更多的是采取模糊、動態標準，其主觀性較強。除少量標準由法律明文規定外，更多的是根據金融監管機構結合一國經濟、社會和當時的經濟環境進行判斷。這種模糊、動態的規定并不完全體現在法律上，而更多的是體現在法律解釋或具體執行上。

（三）國家救助邊界界定的內容規范

國家救助邊界界定主要包括救助對象選擇、救助條件設定、救助主體劃分、救助廣度與深度把握、救助手段與方式規定，可將其歸納為：

1、辨別性標準及救助程序啟動標準。此等標準為許可國家救助機構啟動救助，采取各種措施，實施資金和非資金救助的條件與財務標準，這實際上為判斷金融機構的系統重要性及流動性風險、支付危機的內涵與標準。辨別性標準雖然各國規定不一，但主要包括以下幾類：（1）資本與總資產的比例；（2）凈資本與凈資產的比例；（3）凈資本與負債的比例；（4）凈資本與各項風險準備之和的比例；（5）流動性資產余額與流動性負債余額的比例；（6）核心負債與負債總額的比例；（7）金融機構營業規模與市場總規模的比例；（8）金融機構與其他同類或非同類金融機構的關聯度。

財務標準是各國問題金融機構救助的共同標準，特別是其中的流動性標準是判斷金融機構是否陷入流動性危機，還是支付不能的重要依據。《巴塞爾協議》中就指出，銀行需要通過壓力測試分析極端情況下流動性風險暴露，以衡量銀行是否陷入危機的臨界點。

2、救助措施、程度和廣度的選擇標準。對于問題金融機構的某項救助措施，以及救助的深度和廣度是否出于審慎目的，從而是否屬于審慎措施，通常應根據采取措施的國家的具體情況來認定，且采取救助措施的國家具有相當大的發言權，*參見韓龍、彭秀坤、包勇恩：《金融風險防范的法律制度研究——以我國金融業對外開放為重心》，中國政法大學出版社2012年版，第99頁。即所謂“模糊性規則”。但是，國內外理論和實踐逐漸傾向于對國家救助形成事先標準，明確規定救助機構、救助措施、救助深度和廣度的總趨勢下，發達國家更傾向于“清晰性規則”，而發展中國家基于政治、經濟的需要更愿意選擇“模糊性規則”。“模糊性規則”實際上是一種沒有約束和限制的決策，因此也更可能會產生道德風險，增加處置成本。為了避免“模糊性規則”所帶來的負面影響，普遍認為應對問題金融機構的救助措施、如資金救助或非資金救助、私人救助或非私人救助、正式救助或非正式救助、救助的時機和階段、資金救助的數量、擔保或歸還等進行具體、量化性規定。

3、國家救助邊界約束的例外性規定。國家救助應符合以下四大要求：一是成本最低要求；二是顯性救助要求；三是擇優選擇要求；四是謹慎實施要求。其中的成本最低要求，是指在選擇國家救助還是破產退出市場時以成本最低作為其評估標準，當一家問題金融機構具有多種可選擇的方案時，必須采用最低成本的處置方案。這種成本最低，不僅指直接處置成本最低，還要求不同的處置方式所帶來的社會經濟破壞最小，替代成本最低。但在某些情況下，為了維護社會穩定和社會公眾利益，當金融機構陷入流動性危機或瀕臨破產時，與救助成本相比，允許突破上述原則和救助邊界約束條件，優先考慮實施國家救助以實現特定的政治和社會目標。

三、國家救助邊界界定的“重要性”標準

（一）國際金融組織對系統重要性的界定

國際社會關于系統重要性金融機構（SIFIs）的識別方法包括兩類：“一是指標法，即金融監管當局依賴對系統重要性金融機構核心特征的理解，設定若干標準來界定系統重要性金融機構的范圍；另一類是市場法，即利用金融機構相關指標市場波動數據，通過衡量單個金融機構對整個體系的風險貢獻程度、測定其系統重要性。指標法主要是監管當局憑經驗積累，對系統重要性金融機構的一種更為直觀的理解和判斷；市場法則是基于金融市場中的風險管理模型，從金融系統性風險中各參與者的貢獻角度理解系統重要性。”*袁達松：《系統重要性金融機構監管的國際法制構建與中國回應》，載《法學研究》2013年第2期。

巴塞爾委員會采用第一種方法對系統重要性的識別設定了一系列標準，2010年12月該委員會第138次會議討論了客觀審慎監管工作組提交的全球系統性銀行評估方法。該方法包括“總資產、金融機構之間的資產和負債等標桿指標，根據標桿指標的測試結果，得到單家商業銀行全球系統性的初步排序；各國監管當局根據關聯性、可替代性和全球業務指標等輔助指標調整排序結果。”*毛奉君：《系統重要性金融機構監管問題研究》，載《國際金融研究》2011年第9期。2011年的第139次巴塞爾委員會會議又對其評估標準進行了改進，使用了全球活躍程度、規模、關聯性、可替代性和復雜性五大類指標評估單家銀行的重要性。國際證券監管組織和國際保險監督官協會也提出了相類似的認定和評估標準，并解釋：規模是指特定金融機構所提供的金融服務總量；可替代性是指在該機構倒閉后，其他金融機構在多大程度上可以提供相同的服務；關聯度是指機構與金融體系其他要素的關聯程度。

美國前財政部長蓋特納在2009年6月提出的金融監管改革方案中對系統重要性的判別標準總結為以下三條：一是該金融機構的倒閉將沖擊整個金融體系與經濟體系；二是該金融機構的規模和資產主要是依賴短期融資；三是該金融機構對經濟實體的金融支持和重要性，并作為流動性提供方起著重要作用。隨后，美國《多德——弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》對系統重要性進行了量化。該法案將總資產在500億美元及以上的金融機構視為系統重要性，監管機構可對其額外征稅，為可能發生的國家救助進行事前承擔費用。該法案第121條規定：“若聯邦儲備理事會認為合并總資產在500億美元及以上的銀行控股公司或其監管的非銀行金融機構嚴重威脅美國的金融穩定，經委員會2/3多數票同意，聯邦理事會應采取限制該公司收購、合并、聯合其他公司或附屬于其他公司的能力，及可以要求公司向非附屬機構出售或以其他方式轉移資產或表外業務；可以對銀行、銀行控股公司或其他大型金融機構的直接或隱含的最大規模進行限制。”英國2011年的《金融法案》規定對資產負債表中負債超過200億英鎊的大型銀行、銀行集團、房屋互助協會、在英的外資銀行征收銀行稅。以此可推斷，美國以500億美元、英國以200億英鎊為界，在此規模及以上的金融機構都視為系統重要性金融機構。

（二）系統重要性評估的技術性指標設定

問題金融機構國家救助邊界界定中，首先需明確金融機構系統重要性指標類別和評估方法，才能設定具體的數據標準，正確判斷金融機構對經濟的重要程度。

根據國際貨幣基金組織、國際清算銀行和金融穩定理事會在2009年共同發布的《金融機構、市場及工具的系統重要性評估指引》，評估金融機構系統重要性指標區分為主要指標和次要指標，然后每一類指標又從規模范圍、風險管控、關聯關系等角度進行細分。其中：（1）機構規模指標。金融機構的總資產與總負債占GDP的比例、分支網絡和部門就業的市場份額、合同債務和債權的市場份額、作為做市商在各類金融市場中的份額、在銀行市場、保管和信托管理業務中的市場份額，在不同市場中的集中程度；在客戶、抵押貸款和企業貸款方面的市場份額；在銀行貸款、發起、服務和證券化方面的市場份額、在國內和跨境證券發行、企業并購方面的市場份額；對包括對沖基金和機構投資者在內的市場參與者提供的經銷商和經紀銷售服務的市場份額。（2）風險管控指標。主要有資產和負債如期貨、衍生工具、擔保和信用額度等的市場份額、信貸增強的市場份額如債券保險和債券保險機構、在融資市場如銀行間、回購、證券、公共資源的份額、可出售和交易的賬面置產占資產的比例。（3）關聯關系指標。國內和國外子公司的資產比例、集團內部風險暴露占資產和負債的暴露、交叉持股、風險暴露、自身和其他金融機構的資產或負債的托管、所有的國際債權、跨境衍生工具風險暴露，包括離岸中心占國外資產的比例，對出問題國家的風險暴露，CDS和LCFIS相關股票、在中央銀行和清算、結算系統中的未償還余額的占比、支付交易的市場份額（自身和第三方交易份額，包括托管和未托管機構）。除上述主要指標外，還設定了若干次要指標，以實現對主要指標的補充和說明。

2011年7月，巴塞爾銀行監管委員會確定了以定量指標評估為基礎，輔之與定性判斷來評估全球系統重要性銀行的指標體系。其指標體系包括5大類、12項具體指標，并依據2009年的數據對全球73家銀行進行評估，認定了29家銀行的系統重要性地位，其中就包括中國銀行。

（三）中國系統重要性金融機構的認定標準

中國雖然在相關的監管性文件中提到了系統重要性金融機構這一概念，但并沒有制定具體的判斷標準。金融實踐中，五大國有股份制銀行和12家全國性股份制銀行，以及中信集團、光大集團和平安集團等被普遍認為已經具備了國內系統重要性特征。中國的系統重要性金融機構主要集中在銀行業和保險領域中，而證券業和期貨業則尚未有明顯符合系統重要性識別標準的大金融機構。*中國工商銀行在2013年11月被國際金融穩定理事會公布為全球系統重要性銀行。目前，29家全球系統重要性銀行，16家來自歐洲，8家來自美國，5家來自亞洲。

中國銀監會曾于2011年5月頒布了《中國銀監會關于中國銀行業實施新監管標準的指導意見》，在同年底又下發了關于國內系統重要性銀行的劃分標準征求意見稿。征求意見稿采用了國際組織要求的占比標準：“規模、關聯度、不可替代性（金融基礎設施）、復雜性”，其中每個指標權重25%。其標準與巴塞爾銀行監管委員會2010年10月發布的《國內系統重要性銀行的監管框架》相吻合。國家救助決策時對問題金融機構是否具備系統重要性的判斷，可參照上述標準和其他各金融監管機構所制定的評估標準 “相機抉擇”。

1、系統重要性的評估是一個動態的過程。“首先金融機構的系統重要性是隨著時間的推移而變化，并與經濟、金融環境密切相關，結構趨勢和周期性因素將對評估結果產生影響。在經濟環境不好的情況下，損失之間的關聯性提高了，之前一些不太重要的因素引發傳染性風險的可能性加大。其次，系統重要性與金融體系的機構密切相關，金融體系內其他要素的強健，以及擁有金融機構和市場風險處置的良好機制，有助于緩和對金融體系的沖擊。第三，系統重要性與地域相關，如一國之內的、區域的以及國際的系統重要性是不同的。”*陳軍：《系統重要性金融機構評估標準的構建》，載《西部金融》2012年第1期。

2、系統重要性的清晰界定非常困難。要對系統重要性與非系統重要性進行絕然區分是非常困難，某些金融機構根據定量指標也許并不是系統重要，但是由于特定的經濟、社會原因使得其具有相當的重要性。特別是在中國現實的國情下，某些與社會高度關聯的金融機構破產倒閉，會引起社會、經濟的動蕩不安。依靠純粹的指標及定量技術法不足以完全識別和評估是否屬于系統重要性金融機構，還必須認識和肯定主觀性判斷在評估中的地位和作用。國家救助機構應根據金融環境和風險程度相機抉擇，以確定問題金融機構是否屬于系統重要性而給予救助。

3、評估方法影響系統重要性結果。評估方法和標準的選取，取決于評估結果的應用，是被用于定義監管邊界，還是調整監管方法，抑或是用于判斷是否實施國家救助。“如果評估結果傾向于定義監管邊界將覆蓋非正式披露信息的機構，需要創新數據收集的方法；如果評估目的是為了加強監管，機構自身會進行調整和管理以避免相關標準要求；如果與支持機構業務運營相聯系，機構會設法滿足標準，可能加劇道德風險。”*同①。如果評估結果是用于判斷是否屬于系統重要性而決定是否實施國家救助，則更傾向于考量該金融機構倒閉對社會、經濟的負外部性，以及實施國家救助和破產倒閉的處置成本。

中國國家救助對問題金融機構系統性重要性邊界界定除了遵循前述指標和要求外，還有一些能影響系統重要性評估的經濟性因素，這些因素包括：杠桿流動性和大規模期限錯配、非流動性資產的持有量和復雜性風險等。

四、國家救助邊界界定的“風險性”標準

（一）外國國家救助風險評估指標設置

1、美日國家救助風險標準確立原則。在傳統的國家救助理論中，“模糊性規則”和“懲罰性利率”是中央銀行行使最后貸款權的基本原則，曾被世界各國廣泛接受。該原則的核心是授予政府和中央銀行實施救助的自由裁量權，具體到政府和中央銀行在何時、何地、何種條件下進行求助，以何種方式進行救助，以及是否進行救助，是生存救助還是死亡后的善后救助，并不明確規定。該原則設計的目的在于使國家救助處于不確定狀態，從而使得問題金融機構無法確定政府和中央銀行是否會施加援手，最大限度地抵消“大而不倒”的心理預期和缺失市場約束的負面影響，以減少金融市場中的道德風險。

但是，“模糊性規則”的缺陷是顯而易見的，即國家救助行為的隨意性和非程序性，濫用國家救助或救助不作為，增加了救助過程中的尋租現象，導致國家救助權力與責任失衡。“模糊性規則”容易出現政府的機會主義行為（短視行為），可能使金融市場不相信公認的游戲規則，因而誘導所有的人都變得非常機會主義，只要對己有利，就可以不顧社會公共準則，這將會使政府聲譽下降和金融機構違規概率上升，從而使金融運行陷入惡性循環。所以，越來越多的國家更傾向于采用“顯性規則”。

2、美日國家救助邊界界定的風險標準。一般說來，評判標準就是問題金融機構的危機程度和救助成本的大小——財務標準。在非系統性金融危機時期，對于金融機構的生存救助更多地是從資產狀況來建立危機救助指標體系。以美國的銀行為例，根據1991年《聯邦存款保險公司改善法》，聯邦銀行監管機構根據每家銀行資本充足率將其歸入5個不同類型：（1）良好資本類；（2）充足資本類；（3）不足資本類；（4）嚴重不足資本類；（5）極其缺乏資本類。

表1 美國“及時糾正行動”指標*參見辛子波：《銀行監管體系的國際比較》，中國財政經濟出版社2008年版，第101頁。

美國的金融監管機構根據“及時糾正行動”指標，對不同類型的銀行采取不同類型的監管或救助措施：*參見辛子波：《銀行監管體系的國際比較》，中國財政經濟出版社2008年版，第101-102頁。

第一，對于總資本與風險資產比率在8%以上的良好和充足資本的銀行，由于經營管理水平高，盈利狀況好，資產質量不存在缺陷，無需由監管機構對其采取救助措施。對于總資本風險資產比率在6%左右，管理和盈利水平較好，但有一定風險的銀行，監管機構可要求其將：（1）準備金提高至良好資本或充足資本機構的水平；（2）加強管理，必須限制總資產的增加，并在45天內提交一個可行的再貯存計劃，加以實行；（3）合并、設立分支機構和開展新業務，必須事先經過主管機構的批準；（4）監管機構可對該銀行進行“及時糾正行動”，如采取一些非財產類的救助行動。

第二，對于總資本風險資產比率在6%以下，存在大量問題貸款、管理和盈利水平均不高的銀行，監管機構應要求該類銀行：（1）將準備金提高至法定要求以上，并必須增加額外的資本，否則應安排其他金融機構對其合并；（2）對該類銀行的高層管理人員進行更換，并限制管理層的薪金，支付給存款人的利息不得超過本地區的利率水平；（3）嚴格限制資產增長或減少總資產，未經監管機構的同意，禁止通過資本分配來控制金融控股公司；（4）停止或減少對該機構有額外風險的交易，限制與附屬機構交易，禁止從代理機構接受存款；放棄或清理無清償能力的危險性附屬機構和處理本機構面臨的嚴重風險；（5）存款保險機構可對其進行貸款救助，并可采取其他的資產或非資產性的國家救助；如果以上述方式還不足以解決其危機，中央銀行可行使最后貸款人職責進行再貸款救助。

第三，對于資本極其短缺的銀行，監管機構可以要求該類銀行：（1）除非有適當機構或存款保險機構采取救助措施來挽救該類銀行，否則該銀行必須在90天內置于接管和保護之下；如果繼續處于極其短缺資本狀態，則必須對其進行市場退出處置，除非滿足特別的法律要求；（2）在最低限度內，未經聯邦存款保險公司的書面同意，必須限制或不能從事以下活動：一是對附屬債務支付本金和利息；二是進行非正常業務的任何實質性交易；三是以高杠桿率擴張信貸；四是進行會計活動變更；五是從事任何覆蓋性交易；六是支付超額的紅利或補償；七是以高于市場利率和資金成本的利率支付利息。

美國的金融風險指標體系將總資本風險資產比率6%作為國家救助的財務分界點。6%以下者，存款保險機構可對其進行貸款救助，并可采取其他的資產或非資產性的國家救助；對于資本極其短缺的銀行，監管機構除可以要求適當機構或存款保險機構采取救助措施進行挽救，否則該銀行必須在90天內置于接管和保護之下；如果資本繼續處于極其短缺狀態 ，則必須對其進行破產或行政接管退出市場。

日本金融風險評估指標體系主要包括：資本的充足性、盈利性、風險管理等方面。其中資本充足性主要是實際資本與全部資產的比例、流動性比例、低質量資產的比例、各類金融資產的隱含損失等；盈利水平包括資本盈利率、資產盈利率及雇員人均創利等；風險管理包括信用風險、市場風險、經營風險、流動性風險和法律風險等。金融監管機構根據上述指標對金融機構評估后，按照資本充足率50%、盈利水平10%和風險管理40%得出總的結果，將金融機構分為四級。其中A級和B級，屬良好或較好，未發現重大問題，無需特別關注；而 C級和D級，屬一般或很差，存在一般問題或重大問題，監管機構應對其進行關注，并進行早期的救助，如中央銀行對其進行再貸款，或存款保險機構對其貸款救助。特別是D級金融機構或者是進行國家救助，或是讓其退出市場。國家救助的方式，一般是中央銀行或金融消費者保險機構貸款，但如果該類問題金融機構“太大而不能倒”，則也可以實施政府財政救助。

（二）國際金融組織國家救助風險評估標準

1、歐洲中央銀行風險評估指標。2000年初，歐洲中央銀行下屬的金融風險工作小組將潛在的金融風險監測指標分為三類：一是有關銀行體系穩健的系統性指標；二是影響銀行體系的宏觀經濟指標；三是傳染性指標。具體包括以下幾個方面：（1）信用發展變化指標，包括貸款統計、新生貸款統計、住戶貸款額、非銀行金融機構貸款額以及混合收入總計等；（2）競爭環境指標，包括新生貸款總計和非銀行部門新生貸款總計等；（3）效益和質量指標，包括反映金融機構的資金實力和抗風險能力的資本充足率和收益率等；（4）脆弱性指標，包括非銀行部門的總負債比率、住戶金融資產中總負債比率、住戶部門儲蓄率等；（5）資產價格指標，包括股票價格指數、期貨價格指數和其他一些金融產品價格指數等；（6）國民經濟宏觀指標，包括國民經濟生產總值增長率、總投資增長率、通貨膨脹率等；（7）道德風險指標，包括債務人違約及其他在金融活動中行為主體違反法律或道德規范的風險等。*參見劉仁伍：《金融穩定：機理與評價》，中國財政經濟出版社2006年版，第277-278頁。

2、國際貨幣基金組織風險判斷指標。IMF提出了多項評估金融機構風險的指標，并于2003年匯編成《金融穩健指標編制指南》，該指標體系包括核心指標和鼓勵指標。核心指標主要用于衡量銀行體系的風險，通過對資本充足率、資產質量、盈利能力、流動性及市場風險敏感度等方面的14個指標對銀行面臨的不同風險狀況進行評價，并以此對銀行金融機構和金融市場的穩健性進行分析和判斷，據此而作出救助選擇。該指標對其他非銀行金融機構也有參考價值。

表2 IMF金融穩定核心指標*參見劉仁伍：《金融穩定：機理與評價》，中國財政經濟出版社2006年版，第281頁。

金融機構風險評估標準由于各國的經濟體制和金融體系不同而存在較大的區別，而且金融業本身就是一個多元化的體系，包括銀行業、證券業、保險業、期貨業和其他金融業，彼此之間相互作用與影響。因此，國際貨幣基金組織在核心指標集之外又提出了7大類31項鼓勵指標，以評價金融機構之間、金融機構與非金融機構之間的關聯性影響。其中7大類鼓勵指標包括銀行部門指標、證券市場指標、保險機構指標、非銀行部門指標、房地產市場指標、一般企業指標、家庭指標等，通過這些差異化指標以便全面衡量金融機構風險。

3、巴塞爾委員會風險判斷指標。2010年巴塞爾委員會頒布了《巴塞爾協議III》，對《巴塞爾協議I》和《巴塞爾協議II》中有關資本的規定進行了修改。《巴塞爾協議III》在明確將銀行規制資本分為一級資本和二級資本的基礎之上，還將一級資本細分為普通股一級資本和附加一級資本，即持續經營的其他資本兩類，提高了二級資本的要求標準，并取消了用于吸收市場風險的三級資本。據此，《巴塞爾協議III》規定銀行將受到普通股一級資本充足率、一級資本充足率和總資本充足率三項指標的約束。其中，普通股一級資本充足率在任何時間內都不得低于4.5%，一級資本充足率在任何時間內都不得低于6%，總資本充足率在任何時間內都不得低于8%。這意味著銀行的一級核心指標充足率從實際執行的2%提高到4.5%，一級資本充足率從4%提高至6%。雖然總資本充足率維持8%不變，但《巴塞爾協議III》還規定銀行須在最低資本要求基礎之上建立2.5%的普通股資本留存緩沖。因此，今后銀行最低資本要求與資本留存緩沖之和須不低于風險加權資產的10.5%，其中普通股與風險加權資產比例須不低于7%（4.5%的普通股資本+2.5%的普通股資本留存緩沖），附加持續經營資本將被限定在風險加權資產的1.5%之內，二級資本將被限定在風險加權資產的2%之內。取消三級資本意味著對市場風險的資本要求將達到與對信用風險指標要求的同等質量標準。*參見韓龍、彭秀坤等：《金融風險防范的法律制度研究——以我國金融業對外開放為重心》，中國政法大學出版社2012年版，第179頁。且《巴塞爾協議III》框架組成部分之一的《巴塞爾協議III：流動性風險計量標準和監測的國際框架》提出了兩項流動性監測指標：一是流動性覆蓋率；二是凈穩定融資比率。

無論是歐盟的風險指標體系，還是國際貨幣基金組織的評價體系，或是巴塞爾委員會《巴塞爾協議III》的評估標準，其共同點都是對金融機構的資本充足率、盈利能力、流動性和關聯性風險進行考核，當危機達到一定程度并由淺至深時，救助的措施也由早期的非資金救助發展到國家救助。

（三）中國實施國家救助風險評估參考標準

1、中國問題銀行風險評估指標。其中有關銀行監管的財務指標主要規定在2006年1月1日的《商業銀行風險監管核心指標（試行）》和2006年修改后的《商業銀行風險監管資本充足率管理辦法》中。法律規定的指標有：（1）流動性比例，即流動性資產余額與流動性負債余額之比不低于25%；（2）核心負債比例，即核心負債與負債總額之比，不低于60%；（3）流動性缺口為90天內表內外流動性缺口與90天內到期表內外流動性資產之比，不低于-10%。而資本充足率分為三類：一是資本充足的商業銀行，資本充足率不低于8%，核心指標充足率不低于4%；二是指標不足的商業銀行，指標充足率不足8%，或核心指標充足率不足4%；三是指標嚴重不足的商業銀行、資本充足率不足4%，或核心指標充足率不足2%。2012年6月中國銀監會下發了《商業銀行指標管理辦法》（征求意見稿），該征求意見稿參考《巴塞爾協議III》的規定，將商業銀行指標要求分為四個層次：第一層次為最低資本要求，核心一級資本充足率，一級資本充足率和資本充足率分別為5%、6%和8%；第二層次為儲備資本要求和逆周期指標要求，包括2.5%的儲備資本要求和0-2.5%的逆周期資本要求；第三層次為系統重要性銀行附加資本要求，為1%；第四層次為第二支柱指標要求。《辦法》實施后通常情況下系統重要性銀行和非系統重要性銀行的資本充足率分別不低于11.5%和10.5%。

2、中國問題證券機構風險評估指標。證券公司的財務標準主要體現在2008年修訂的《證券公司風險控制指標管理辦法》中。該辦法第19條規定：證券公司經營證券經紀業務的凈資本不得低于人民幣2000萬元。證券公司經營證券承銷與保薦、證券自營、證券資產管理、其他證券業務等業務之一的，其凈資本不得低于人民幣5000萬元。證券公司經營證券經紀業務，同時經營證券承銷與保薦、證券自營、證券資產管理、其他證券業務等業務之一的，其凈資本不得低于人民幣1億元。證券公司經營上述業務兩項及以上的其凈資本不得低于2億元人民幣。同時證券金融機構還必須滿足以下條件：一是凈資本與各項風險指標準備之和的比例不得低于100%；二是凈資本與凈資產的比例不得低于40%；三是凈資本與負債的比例不得低于8%；四是凈資產與負債的比例不得低于20%。

3、中國問題保險機構風險評估指標。2008年修訂后的《保險公司償付能力監管規定》實行對保險公司分類監管：第一類為不足類保險公司，指償付能力充足率在100%以下的保證公司；第二類為關注保證公司，指償付能力充足率在100%-150%之間的保險公司；第三類為正常類保險公司，即償付能力充足率在150%以上的保險公司。

上述三項監管規則均有共同的規定，如無法達到其風險控制或財務指標，可責令其停業整頓、指定其他機構托管接管、撤銷經營許可證、撤銷等。這些財務標準可作為國家對問題金融機構救助的邊界界定行為標準，以此判斷金融機構是否存在風險，是缺乏“流動性”或“清償不能”。但是僅符合其行為指標還不足以采取國家救助，還應符合系統重要性標準。

[責任編輯：吳 巖]

Subject:The Defining of Boundary of National Relief in Troubled Financial Institution

Author & unit:WU Wenyong（Law School,Jiangxi University of Finance and Economics,Nanchang Jiangxi 330032,China）

The defining of boundary of national relief in troubled financial institution is the basic conditions of the start of national relief and other assistance for the troubled financial institution.The institution that bear relief responsibility assess the capital adequacy ratio,asset quality,profitability,flowability and market sensitivity of financial in stitution through confirm and clear standars,and overall consideration the index of active degree,alternative and complexity of financial institution,in order to ensure its risk situation and crisi degree and thus decide a relief choice. The defining of the national relief should focus on low cost, dominant relief, preferred choice and cautious implementation.Balance the relief and bankruptcy in order to maintain the stablity of financial system and the interest of customers.

national relief; defining of boundary; assessment of risk; importance of system

2014-11-30

本文系作者主持的2013年度國家社會科學基金項目《國家干預視角下的金融機構破產法修正研究》（13BFX114）階段性成果。

巫文勇（1963-），男，江西永豐人，經濟學博士，江西財經大學法學院教授，主要研究方向：金融與證券法、公司法。

D922.28

A

1009-8003（2015）01-0106-12